推进“三个机制”有机衔接的几点思考

■ 福建省国防动员委员会秘书长、省军区参谋长 熊安东 少将

中央军委主席胡锦涛指出：要努力实现国防动员机制与军队指挥体制机制、政府应急管理机制的有机衔接，增强国防动员平时应急、战时应战的快速反应能力。搞好“三个机制”的有机衔接，是新形势新任务对深化拓展军事斗争动员准备的客观要求，是破解国防动员建设深层次矛盾、提高军民融合式发展效益的有益实践，必将有力推动国防动员建设深入发展、科学发展。

一、深刻认识“三个机制”有机衔接的重要意义

“三个机制”有机衔接，是胡主席着眼国家安全发展形势提出的重大战略思想，是完善国防动员体制机制的重要举措，对于我们深化思想认识、指导工作实践具有重要意义。

“三个机制”有机衔接，是深化拓展军队职能使命的客观需要。“应对多种安全威胁，完成多样化军事任务”，是新世纪新阶段我军历史使命对军队职能提出的新要求。随着军队参加抗击自然灾害、处置重大突发事件、打击恐怖活动等非战争军事行动日益增多，提高遂行多样化军事任务能力，越来越成为包括民兵、预备役部队在内的武装力量面临的现实性要求和常态化任务。搞好“三个机制”有机衔接，既是战时履行使命任务的坚实基础，也是平时应对重大突发事件的客观需要。我们必须积极适应形势任务要求，加快职能转变，实现由“应对战争”向“应急应战一体”延伸拓展，做到无论应对当面的还是全面的、传统的还是非传统的多种安全威胁，都能快速反应、有效处置。

“三个机制”有机衔接，是有效提升政府应急管理能力的现实需求。从广义上讲，国防动员机制与军队指挥体制机制、政府应急管理机制，同属国家危机管理的范畴——战争是国家危机的极端形式，三者只有功能指向上的差异，没有根本性质的区别，都是国家应对各种重大突发事件的重要依托。搞好“三个机制”有机衔接，使军地各种应急力量统一到政府危机管理的总体框架下，形成高效统一、要素整合、功能互补的突发事件处置平台，增强政府应急管理能力，是形成军地非战争军事行动合力、为地方经济社会建设和人民群众生命财产“保驾护航”的现实需求。

“三个机制”有机衔接，是贯彻落实军民融合式发展的重要实践。军民融合式发展的核心是强化对军地现有资源的科学配置和有效整合，从而达成资源利用的最大化。“三个机制”的实施主体相同，都是政府行为；机构编成相似，均为军地主要领导和相关部门人员；力量使用相近，所用人力、物力均可军地通用；信息情报互通，各类危害信息均可交换共用，三者融合衔接具有坚实的理论和实践基础。推进“三个机制”有机衔接，就是运用军民融合式发展理念，把政府对资源的储备、调动与军事系统的组织指挥有机结合起来，形成结构严密、运转高效的综合性危机应对模式，既为经济社会建设提供有力保障，也使军民融合式发展在内容、形式、质量、层次上得到进一步拓展和提升。

“三个机制”有机衔接，是努力推动国防动员创新发展的重要抓手。近年来，国防动员工作坚持任务牵引、狠抓重点关节、强势有序推进，整体建设水平有了较大提升。但人员编制、办公设施、经费保障等基础性工作还不够扎实，各领域、各系统发展还不够平衡，体制机制、需求对接、法规政策等瓶颈问题还亟待解决。今年是“十二五”规划开局之年，也是基于信息系统体系作战动员能力建设的关键年份。推进“三个机制”有机衔接，就是以此为抓手，通过机构、人员、网络、方案、物资等方面的军地联建联用，推动信息支撑、要素整合、聚能增效，从而形成结构稳定、基础稳固、平战一体、军民融合的国防动员体系，催生动员和保障方式变革，实现国防动员建设质的跃升。

二、科学构建“三个机制”有机衔接的主要内容

近年来国防动员工作的实践证明，搞好“三个机制”的衔接，应重点做好以下五个方面的工作。

指挥联席，建立顺畅高效的应急指挥体系。一要建立联合指挥机构。按照“精简、权威、高效”的原则，在地方应急委的统一领导下，在政府防汛抗旱、森林防火、应急维稳等专项指挥机构中设置军队席位，建立军地联合指挥部，当地军事机关和驻地部队分管领导参加联合指挥，重要时段派员参加联合值班。平时状态下，主要由政府应急办履行信息汇总、工作协调职能，并与军队作战值班室、国动委综合办建立专线联系，政府应急办和国动委综合办领导可实行双向兼职。二要明晰指挥关系。按照《突发事件应对法》、《军队参加抢险救灾条例》等有关法规，军队、国动委的应急机构接受联合指挥部的指挥，受领联合指挥部赋予的任务，与政府各职能部门建立协同关系。需要动用现役、民兵预备役人员时，由政府部门向军事机关提出需求，军事机关对口组织参加应急行动。三要区分工作职责。联合指挥部中的政府成员主要负责协调政府各职能部门的应急管理行动；国动委成员主要负责各支前保障力量、保障物资的征集调度，并协调军队系统的应急管理行动；军队成员主要负责本系统内部的兵员组织和行动指挥。四要完善工作制度。军队、国动委和政府部门之间建立军地联席会议、情况通报、方案对接、协调会商等日常工作制度，平时定期联络、互通信息，急时迅即协调、实时对接，确保应急指挥体系常态化运行。

队伍联建，完善优势互补的应急力量体系。一要搞好统筹编组。按照“需求牵引、归口组建、合理布局”的思路，将军地应急力量统起来抓、合起来建，重复的整合、没有的新建、相近的加强、通用的赋予任务，形成“地方专业抢救抢修、驻军（武警）机动驰援、基干民兵维稳控局、科技信息专家咨询”四种力量分工明确、优势互补的应急力量体系。二要分类灵活施训。根据不同力量种类和任务特点，采取“基本技能岗位自训、专业技能集中强训、重点课题编组联训、结合任务联合演训”的方法，对军地各应急力量遂行任务所需的业务常识、行动技能和处置要点进行强化训练，提高应急处突能力。三要强化规范使用。按照“统一调度，对口指挥”的原则，参加应急的地方专业力量由政府职能部门组织指挥，支前保障力量根据专业特点由国动委对口办公室和挂靠编兵单位共同组织指挥，现役、民兵预备役力量按规定程序报批后由部队和当地军事机关对口组织指挥。

信息联通，构建情资共享的大情报体系。一要搞好顶层规划设计。依据任务需求和日常办公需要，搞好信息系统建设的整体筹划和顶层设计，明确军地信息系统衔接的组网方式、设备型号、技术标准和时间节点，防止一哄而上、“烟囱”林立、盲目建设。二要狠抓基础设施建设。区分地方职能部门、国动委各办公室和驻军单位等各层次、各类型建设内容，明确传输网络、应用系统、办公要素等硬件设施的建设标准和型号，分级展开、分步建设，双向引接军队作战值班室和地方应急办、海防办、交通、测绘、气象、水利等部门的信息资源，建立军地信息互通和资源共享机制。三要推进系统整合改造。按照“运用先进技术、整合现有成果、吸收集成创新”的思路，统一技术体制、标准规范，整合改造各单位自建的计算机局域网，采取向上申请和租用地方传输信道相结合的方式，打通信息瓶颈，形成要素集成、系统融合、覆盖齐全的综合信息平台。四要完善情报协作机制。着眼提高军地情报支援协作能力，采取“市建网，县设站，镇编组、村定人”的办法，建立基层民兵信息员和现场信息采集队伍，通过移动短信平台，收集当面空地海情况、防区社会动态和应急现场实况，实现敌情、社情、民情、灾情、舆情“五情合一”、全域掌控。

物资联供，强化规范有序的综合保障体系。按照“政府为主、军地结合、分类保障”的原则，建立规范有序、职责明晰的综合保障体系。保障内容上，突出专业装备器材、日常生活物资和经费保障。专业装备器材，采取向上请领、政府购置、编兵单位负担等方法，多渠道筹措解决，做到“通用装备普遍配、急用装备优先配、专业装备逐年配”；日常生活物资，主要依托市场流通和军队社会化保障机制，搞好“采购式”、“合同式”、“协议式”保障；经费保障，按照“纳入财政、满足急需”的原则，通过政府专项拨款或建立应急储备金制度予以保障。保障时机上，区分事前、事中、事后三个阶段确定保障内容和保障方式。事前预筹预储，按照“定类、定量、定点”的要求，突出基本的、必需的、常备的物资装备器材；事中应急调配，依托经济动员中心、装备保障基地和支前物资供应站，进行紧急征集调用，把应战储备转为应急调配；事后补充配备，各应急力量按照规定的战备标准，及时请领、补充物资器材，使物资储备常态保持应有水平。保障主体上，本着“谁使用谁保障”的原则，军队应急力量所需的军用装备器材由军事机关配发，体制外装备和其他物资由政府保障；民兵、预备役部队的保障按现行政策规定予以落实，所需经费纳入各级财政预算；地方专业队伍由行业主管部门或编兵单位负责保障。

方案连接，形成系统配套的方案计划体系。方案计划是联合应急的行动依据。要以国家《突发事件应对法》、《军队参加抢险救灾条例》为依据，以地方政府应急总体预案为主体，按照“统一规划、各有侧重、互为补充”的原则，对军队、国动委、政府三大体系的应急措施进行对接分析，规范种类、格式和内容；对各部门、各行业的方案计划进行整合，明确不同类型力量在不同应急行动中的投入时机、投入规模、主要任务及协同关系。同时，着眼平战双重需要，把抢险救灾、处突维稳方案与战时重要目标防卫、保交护路、兵员动员等方案衔接起来，形成平战结合、综合配套的方案计划体系。

三、搞好“三个机制”有机衔接需重点把握的几个问题

“三个机制”衔接课题新、涵盖范围广、涉及单位多，必须强化筹划设计，加强组织领导，注重平战兼顾，搞好检验论证，确保重心不偏移、方向不偏离。

精细筹划，顶层设计。“三个机制”衔接是一项涉及军地多个领域、多种行动力量的复杂系统，必须在摸清现状，搞清三者之间“交叉点”、“矛盾点”、“空白点”的基础上，站在“保民生、保稳定、促发展”的高度来组织筹划，进行系统思考和精细设计。根据军队与地方、平时与战时、现役与民兵预备役等不同情况，明确衔接的指导思想、目标内容和方法思路，制定详细具体的实施方案，努力把组织指挥、力量建用、情报信息、综合保障、方案计划等方面的衔接统起来抓、合起来建，走出一条“全系统规划建设、分系统推进落实、跨系统衔接整合”的建设路子。

政府主导，军地合力。应急管理是政府行为。《突发事件应对法》明确规定：县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。因此，要牢固树立“政府主导”观念，强化政府对“三个机制”衔接的领导与管理作用，发挥政府对社会资源的组织、调配和使用职能，把军地各方面力量充分整合起来，共同搞好“三个机制”衔接工作。各级军事机关和驻地部队要主动配合、积极参与，国动委系统要发挥好军地“桥梁”、“纽带”作用，积极协调解决指挥联席、力量编组、信息源引接等具体问题，形成军地各负其责、齐抓共管的合力。

平战兼顾，着眼长远。“三个机制”衔接，平时准备是基础，急时应急是检验，战时应战是根本。只有以应战任务为牵引，平时建设和应急准备才能高起点展开、大思路筹划、深层次推进。因此，要着眼打赢信息化战争和应对突发事件的双重需要，注重把应急储备与应战储备、应急队伍与应战队伍、应急设施与应战设施有机结合起来，把应战的标准要求嵌入应急各个环节、融入各项建设；坚持以应急促进应战，通过平时参与应对各类突发事件，练指挥、练协同、练保障，提高平战转换能力，努力实现平时与战时兼用、应急与应战联动、市场与战场共赢。

加强演练，论证完善。训练演练是提高军地联合应急能力最直接、最有效的途径。各级领导机关应围绕平战转换、重要目标防卫、军地联合管控等使命课题，抓好指挥、决策训练；任务分队应围绕抢险救灾、应急救援、反恐处突等课题，抓好技术战术及军地协同训练；保障力量应围绕物资供应、道路抢修、医疗救护等课题，抓好针对性、实案化保障训练。同时，结合完成年度任务或参加重大救援行动，组织军地联合演练和跨行业、跨部门、跨系统协同训练，完善相关方案，提高各级组织筹划、协同指挥、临机处置和救援保障的快速反应能力。