我国非政府组织参与公共危机治理

云霞 吴越 徐斌林

摘 要：随着社会高速稳定地发展，各种公共危机事件不可避免地发生，并有频繁化和社会化的趋势。在公共危机治理过程中，政府扮演着主导角色，但是单靠政府的力量却远远不够，非政府组织的自身特点决定了它在参与应对公共危机中的优势和必要性。然而，目前我国非政府组织在参与公共危机治理中还存在缺陷，并未能有效发挥其功能。因此，要从政府扶持和非政府组织的自身能力建设两方面来提高非政府组织公共危机治理的效率。

關键词：非政府组织；公共危机；危机治理

中图分类号：D632.9文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.59

文章编号：1672-3309（2011）08-146-02

我国现阶段正处于经济和社会转型期，面临着各种公共危机的爆发，如何有效应对公共危机就成为了构建和谐社会的关键问题。现代政府作为有限政府，很难高效全面地治理经济危机。而非政府组织是政府和企业之外的民间组织，它不以营利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、公益性和自治性等特征。因此，这就要求非政府组织参与公共危机治理，发挥其独特作用。

一、我国非政府组织参与公共危机治理的客观必然性

（一）现实的紧迫性决定了参与的必然性

公共危机具有很大的社会危害性、紧迫性和难控性，迫使社会在应对决策时开展相应措施。因为非政府组织在灵活性、专业技术以及组织机制上具备的特性，使得它在防范和应对公共危机时对政府起着“助理”的作用，所以非政府组织应在应对公共危机时发挥积极作用。

我国非政府组织相对于西方国家发展较晚，虽然暂时没有符合西方国家标准的非政府组织，但是在运作机制和行为上有别于政府和企业的社会组织确有存在。我国目前正处于经济转型时期，公共危机事件在这种关键时期也呈现出复杂化、频繁化和社会化的趋势。当然，政府充足的财力、物力资源，长效的管理机制与严格的管理体系等在应对公共危机时成效显著。但实践表明，政府的局限性会导致政府失灵，主要原因是政府只能折衷选择而无法满足社会成员对公共服务的异质性需求。此外，特定的公共危机要求特定的专业技术去应对。因此，在公共危机治理中仅凭国家的命令与计划是很难达到最优化的资源配置和及时有效地应对，为了弥补政府功能的缺陷，必须整合一切可以整合的社会资源与力量来应对危机。社会治理主体多元化的趋势无法逆转，必然成为公共行政的发展方向。

（二）非政府组织的自身特点决定了参与的必然性

20世纪90年代兴起的公民社会和治理、善治理论为非政府组织参与公共危机治理提供了强有力的理论依据。公民社会由各种非国家或非政府所属的公民组织组成，是除国家和市场以外的所有民间组织或民间关系的总和。它主张建立具有自治、自主、自律性三大特点的社会组织，让人们从国家和市场的强烈统治与控制中得以解脱，以构建国家、市场、社会良性互动的符合时代要求的社会结构。公民社会不断发展完善，在社会管理中有着举足轻重的地位。它们可以选择单独行使社会的某些管理职能，也可以选择和政府共同行使一部分管理职能。突出了对社会组织群体势力和多元化社会管理力量的重视，从而以政府为中心的、命令式的统治就会被多中心的、共同合作管理的治理与善治所取代。在公共危机治理中，财力、物力以及管理机制是必不可少的，而危机治理主体的多元化是关键。各种社会力量的聚集能大大提高危机治理的高效性及灵活性。因而，在参与公共危机治理时，公共性、 民间性、专业性和志愿性这4大特点使得非政府组织不但具备主观可行性，更具有客观必然性。

二、我国非政府组织参与公共危机治理的瓶颈

尽管我们已经意识到非政府组织在危机治理中的重要作用，但我国非政府组织在危机治理中的作用还远远没有得到充分发挥，参与过程中仍然存在诸多问题。

（一）非政府组织参与公共危机治理的巨大障碍是制度性缺陷

我国按照双重管理原则对非政府组织进行登记管理。正式成立非政府组织必须经过中央与地方民政部门的许可，并且要有与其业务有关的业务主管单位。登记管理的条例和规定使得政府对非政府组织的监督管理与限制得到了强化。很多非政府组织正因为这种双重管理原则而无法获得合法登记，从而被迫止步，使其在社会公共事务中的职能很难有效发挥。

（二）非政府组织的公信度因其独立性缺失而降低

非政府组织的目的不在于营利，因此政府的财政拨款成为其主要的资金来源，这促使它对政府有着较强的资源依赖性。我国的非政府组织与政府之间关系密切，由政府部门转化的非政府组织所占比重很大，直接挂靠在政府部门之下的非政府组织也有一部分。在此影响之下，我国的非政府组织独立性缺失很严重。独立性的缺失使得一定的官僚化与商业化倾向体现在非政府组织中，部分非政府组织甚至进行营利性活动而背离其公益宗旨，引来公众质疑并重新定位其角色和地位，因此，非政府组织的社会公信度降低，造成非政府组织在管理公共事务和危机发生时得不到群众的广泛支持和信任，群众根基薄弱，使得政府成为民众的唯一寄托。

（三）非政府组织的活动资金缺乏源于其志愿性失灵

萨拉蒙认为非政府组织与政府和市场机制一样存在着固有缺陷，那就是志愿失灵。目前各国的非政府组织都面临着同样的问题，即资金不足。这是因为非政府组织在自身活动所需开支与其筹到多少资源之间存在巨大缺口，这一问题对我国的非政府组织而言已成为严重阻碍其发展的瓶颈。非政府组织的资金欠缺导致两方面的后果：一方面资金欠缺导致非政府组织难以吸引优秀人才与专业技术人员加盟，其活动只能由志愿者长期承担，专业技术人员的空缺造成在危机管理中发挥不出其专业优势，国际相关专业组织难以与其进行良好沟通交流；另一方面， 由于有些非政府组织的自身生计都难以维持，资金欠缺意味着应对政府危机管理时的专项资金难以划拨。

三、非政府组织有效参与公共危机管理的对策思路

公共危机治理过程中非政府组织同样具有非常重要的作用。推进非政府组织在公共危机管理中的作用使其充分发挥，需要从两方面着手：一是政府培育，二是非政府组织的自身建设。

（一）应建立政府与非政府组织之间良好合作关系

非政府组织的社会地位应由政府通过立法形式予以确立，与政府部门的明确关系也应由政府界定。政府应高度重视税收政策，对非政府组织的扶持与帮助是必不可少的，在资金募集方式和途径等方面提供安全可靠的后勤保障，资金募集和管理办法也应尽快完善。同时，为了使非政府组织能够有效应对危机治理，需要加强非政府组织成员的相关技能，对其相应地开展培训。在我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，加大投入，促进社区非政府组织的成长与壮大。

较政府组织而言，非政府组织受到的有效监督相对不足，其组织形式也相对松散，因此在进行危机管理工作时，在一定程度上需要受到政府的监督和管理，避免志愿失灵的现象发生。强有力的法律手段必须得到保证，才能防止他人合法权利被侵犯的现象发生。此外，高危险性是公共危机治理的一大特点，为了提高非政府组织的参与热情，保护非政府组织成员的安全，则需要借助法律手段予以配合。因此要在法制上规范与保障非政府组织参与公共危机管理。

在公共危机治理中，政府部门的主要作用是统一调配与全程指挥，这体现出政府的重要地位。非政府组织应以政府部门的要求为前提，围绕政府的工作来开展相应的活动，达到与政府部门的密切配合和有效沟通。为了进一步确保彼此之间的信息畅通，应建立政府与非政府组织之间的危机管理综合协调机制，保证在突发危机事件发生时高效解决危机。

（二）应强化非政府组织自身能力建设

首先，非政府组织自身的筹资水平亟待提高。保证非政府组织拥有充足的资金来积极参与公共危机治理，需要具备多样化的筹资方式、高水平的筹资能力以及多元化的筹资渠道。非政府组织应广泛吸纳社会捐赠，并且应通过与企业合作来拓宽经营性收入。

其次，非政府组织参与危机管理的关键是要吸引和储备高科技人才。非政府组织的工作长久以来都是由志愿者承担，由于没受过专业培训，在专业技术活动中难以担当重任。因此，非政府组织要广泛吸引优秀的专业人才，同时也要加强对员工的培训以提高他们的素质，还要坚持发挥其志愿性优势，切实做好志愿者的社会保障工作，以便更多的志愿者加入社会活动中。

最后，应建立非政府组织中完整的危机应对机制。一方面要建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，借鉴国外的经验来开展科学化与规范化的项目运作流程，强化组织的人力资源管理，形成一支活力四射的工作团体。大力发掘和培养优秀的组织领导人才，通过资深专家学者对志愿者进行专业培训，建立志愿者工作专业评估体系，以应对各种公共危机的挑战。努力提高社会动员能力，在危机发生时积极动员各种社会力量参与赈灾工作，有效应对各类突发性事件。

（三）培养公众积极参与公益事业、志愿参与非政府组织活动

非政府组织区别于政府与市场的又一特性是具有参与性，绝大多数非政府组织都依赖于公众的志愿参与。一般说来，自由型而非专制型社会文化更利于非政府组织的建立与发展，自主型而非依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程与政治文明建设过程中，培育社会自主精神和塑造现代人格对于非政府组织的发展尤为重要。人们会通过强烈的社会责任感与使命感、仁慈心与同情心积极参与公共危机治理。因此，培育社会公德心、使命感同培养社会的独立性、自主性一样，都是至关重要的。 （责任编辑:郭士琪）

参考文献：

［１］薛澜、张强、钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.

［2］王强.公共危机应急反应管理体系:反思与重建[J].江海学刊，2004，（02）

［3］俞可平.《治理与善治》[M].北京：北京社会科学文献出版社，2000.