治理

李庆浩 薛中娴

摘 要：现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，也是危机的多发期，这就对政府的公共危机管理能力提出了严峻挑战。本文以治理—善治理论为视角，在协同治理的模式中去探索提升政府公共危机治理能力的选择路径。政府应以新视野、新理念、新方法来推动政府的治道变革，构建以人为本的公共服务型政府，从根本上提高政府危机管理的能力。

关键词：治理—善治；协同治理模式；公共危机管理能力；治道变革

中图分类号：G621文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.60 文章编号：1672-3309（2011）08-148-03

20世纪70年代以来，新技术的突飞猛进使世界各国在分享全球化成果的同时，几乎都面临着无法预料的各种公共危机的威胁。从“切尔诺贝利事件”到美国的“9.11”恐怖袭击；从印度洋海啸灾难到汶川大地震；从煤矿透水瓦斯爆炸的频发到群体性事件的逐年增多，这些都表明我们正处在一个危机多发的世界中。就我国而言，危机形态总体上呈现出：“危机事件涉及的领域多元化；组织性、暴力性、危害性加强；国际化程度加大”等等。转型期的中国不仅面临着结构转型与体制转轨的同步启动，而且政府也面临着自身的转型，危机处理跟不上危机爆发的频次。因此，有效、及时、和平地处理各种类型的危机迫切要求政府革新国家治理之道，摆脱政府单方面、单向度、封闭半封闭式的旧的管理模式，逐步向多元主体、多维互动、开放式的崭新的协同治理模式转变，在治理模式转变进程中提升政府危机治理能力。

一、治理——善治理论与危机协同治理模式概述

联合国全球治理委员会将治理定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有4个特征：治理是一个过程；治理过程的基础是协调；治理涉及公共部门和私人部门；治理是一种持续的互动。”这一说法十分宽泛，把集体和个人层面、政治决策的纵横模式都包罗在内。治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践框架。所以，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。对于我国而言，治理的基本内容是指以公众需要和公共利益为导向，在一个既定的范围内运用权威来引导、控制和规范公民的各种活动。善治（Good Governance）即良好的治理，是对治理失灵的救治。其基本要素包括6个方面：①合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；②透明性。指的是政治信息的公开性；③责任性。指的是人们应当对其行为负责；④法治（rule of law）。基本意义是法律是公共政治管理领域的最高准则，任何官员和公民必须依法行事，在法律面前人人平等；⑤回应。与责任密切相关，其基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时、负责的反应；⑥有效。主要指管理的效率。善治的理念强调的是公民直接参与政府治理中的作用，主要体现在政府与公民、国家与公民社会之间的良好互动和协同发展。

公共危机协同治理模式在治理—善治理念下，危机的治理应当是主体多元、相互协调的动态的协同系统，同时危机治理还是一个循环的过程。综上所述，笔者将公共危机治理定义为:公共危机管理主体（包括政府部门、非政府公共部门、企业以及公民个人）调动各种可利用的资源，通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机或已经发生的危机。

公共危机管理作为一个系统，具有如下特征:第一，重视子系统的协同性。公共危机协同治理就是要发挥各个子系统的协同效应，其方式是通过改变控制参量而改变序参量，使系统向控制的有序结构转化。第二，重视系统演化的动态性。公共危机治理系统要实现由无序结构向协同结构的转变，必须重视与环境的动态关系，调整自身的运动速率和方式，以从环境中获得新的有序结构维持所必需的物质、能量和信息。第三，重视系统中各微观元素相互作用的非线性。公共危机协同治理模式要求公共危机治理主体坚持非线性思维、整体思维、过程思维、关系思维等复杂性思维模式，以应对具有高度复杂性、不确定性、跨越时空性、关联性等特征的风险事件。第四，重视秩序形成的自组织性。公共危机协同治理通过自组织的方式形成治理秩序。在这一秩序中，系统成员共享信息与资源，以自身在公共危机治理中的作用以及资源的多寡取得行动地位、权力和相应的责任。所以，它是一个在协同的系统中循环的管理过程。

二、治理——善治理念下提升政府公共危机管理能力的路径选择

政府能力（government capacity）是关于现代政府的基本的衍生问题之一。“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府而不是小政府，是经济和社会发展的关键”。政府危机管理能力是政府能力的重要组成部分，可以概括包含两个维度:能力和效力。危机管理能力对于处于社会转型期的中国社会和政府而言是必不可少的。“现代性产生稳定，而现代化产生不稳定。产生政治混乱并非由于没有现代性，而是由于要实现这种现代性所进行的努力。”因此，危机现象更多的发生在社会由非现代化向现代化过渡的变迁过程中，对政府危机管理能力提出了严峻的考验。在协同治理模式下，提升我国政府管理能力应从以下几方面着手：

（一）完善危机立法，健全危机治理的多元机制

从协同学的视角看，国家是人类社会的一种有序结构，它的出现是人类社会自组织的结果。法律作为国家意志的体现 ,是各种系统要素相互作用以及形成自组织所遵循的重要规则。法律约束着公共危机治理系统各子系统无规则的独立运动，使公共危机治理系统各子系统协同运作，从而形成治理危机的有序结构和多元机制。目前，我国已经出台《突发事件应对法》，对危机应对与管理做了详细规定。但在实践中还存在着各自为政，缺乏力量的整合和功能的互补，造成了危机治理中的空白和失灵。因此，必须完善危机立法，抓紧制定《紧急状态法》，确认公民和社会组织参与危机治理的主体地位，明确其权利义务；完善各专项协同治理法规；制定各部门协同治理的工作制度；实现危机的多元治理机制。

（二）构建以政府为核心的公共危机管理的权责分配机制

协同治理的权责体系是公共危机治理系统各子系统相互作用、形成自组织的激励机制和动力机制，因此是取得协同效应的前提之一。在公共危机协同治理结构中，一方面，国家和政府作为主导方对社会资源进行合理的配置，并将各子系统围绕危机治理进行整合，强化社会整体行动的影响力。另一方面，要把决策权进行科学的分解，在一定的条件下，发挥各子系统的协调、沟通、管理职能，使其都能在各自相应的优势范围内及时做出相应的决策。构建以政府为核心的公共危机管理的权责分配机制，在政府内部，进行纵向的各级政府权责划分和横向的部门间权责划分。建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构，负责危机的预警分析，进行风险评估，并据此制定危机管理的战略、政策和规划，进行危及信息管理，确立危机管理的协商制度等。危机发生时，便作为危机处理的具体指挥和协调机构，针对危机的特征进行分配各种国家资源，危机信息发布，事后恢复等行政活动。横向权力划分要重视两方面的问题：一方面，对各职能部门的职责一定要明确，落实到危机救治的每一个细节，以避免出现职能不清、权责不明、互相推诿，对于需要各部门协同作战的任务，要加强各部门之间的协调、沟通，以全局为重，避免出现部门分割、各自为战的现象。另一方面，要对政府之外的各社会组织和公民充分授予权责。保证其在法律法规范围内运用自身资源依法、高效、有序参与到危机治理的过程中来。

（三）加强政府公共危机管理的资源协调保障机制

从协同治理的需求看，加强政府公共危机管理的资源协调保障机制应着力从4个方面入手：1、建立公共财政应急机制。政府公共管理包括对于公共危机的管理，因此危机管理的经费应当列入公共支出，通过公共预算来保障。各级财政应当按照 GDP 总量设立公共危机的预备费，将危机管理所需经费列入本级政府的财政预算。2、建立物资调配网络。政府要应对公共危机，必须要有应有的物资支撑。因此，需要建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络系统，在特殊时期起到保障日常供应，稳定社会的作用。3、建立应急物资保障机制。在公共危机发生后以及处理过程中，各级政府部门和相关机构，应当保证应急物品的发放，保障整个后勤系统的畅通。4、建立应急物资管理使用监督机制。公共危机的处理需要大量人力、物力、财力的投入，对这些资源如何更加有效利用，需要建立一个多元化的监督机制。

（四）注重培育危机协同治理的良性社會资本

社会学家罗伯特·帕特南认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过合作行为来提高社会的效率”。他认为社会资本像其他的资本一样具有生产性，能够使原本不可能实现的目的成为可能，有利于打破集体行动的逻辑。社会资本是协同治理中各个子系统产生协同效应的“黏合剂”。同时社会资本具有双重性，“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此，无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”注重培育协同治理的社会资本是提高政府危机管理整合能力的重要措施。培育公共危机协同治理的社会资本 ,一是要实现信息共享 ,提高政府公信力 ,营造信任的氛围，加快社会诚信体系建设，要求政府树立公共服务的理念，建立信息公开机制，改革人事制度，完善绩效评估体系；二是要强化公民的现代公民意识和公共精神的培育，在危机管理过程中引导社会民众认识到真正的共同利益所在，倡导理性思维，形成共同规范和共同的价值观 ,提高民众素质进而形成合力；三是要注重发挥第三部门的作用，培育和发展社会组织，建立公共危机治理主体间良性关系网络，形成平等、互惠、互助的横向关系网络；四是要关注弱势群体，完善危机救助机制，实现资源配置公平。

三、结语

党的十七大将“社会协同”写入党的报告中，意味着必须在党的领导下，明确政府和社会的分工，实现由政府单一管理主体向多元主体治理的转变、发展。因此，要从根本上提升政府公共危机治理能力，就必须以新视野、新理念和新方法推动政府的治道变革，转变政府职能，优化公共治理结构，促进政府与公众的良好沟通互动，促进以人为本的公共服务型政府的构建，进而促进国家社会协调运行与和谐发展。(责任编辑：方涵）

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