农村集体建设用地流转的问题及成因

徐浙坪

摘 要：我国开展农村集体建设用地流转已有多年，这在各省已成为一种普遍现象，并取得了一定的成效。但是流转实践中也暴露出来很多问题，亟待解决。本文以浙江省湖州市为例，通过研究湖州市流转试点的情况及流转现状，探讨了其中存在的主要问题，并剖析了产生这些问题的主要成因。

关键词：农村集体建设用地；流转；湖州

中图分类号：F922.3文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.15 文章编号：1672-3309（2011）08-39-03

“十二五”规划中提出：“按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。”近年来，随着我国经济发展与城镇化水平的提高，尤其是改革开放以后，对建设用地的需求量越来越大，但是城市建设用地面积毕竟有限。国土资源部的统计数据显示，我国目前城乡建设用地总量已达到0.227亿公顷（3.41亿亩），其中农村集体建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍[1] 。建设用地供不应求的矛盾不断激化，集体建设用地进入市场流通已成为一种必然趋势，分析集体建设用地流转中存在的问题以及产生这些问题的原因具有较强的现实意义。

一、农村集体建设用地流转的内涵

1.农村集体建设用地的界定

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）并没有明确定义农村集体建设用地的概念，因此到目前为止，理论界对农村集体建设用地的界定尚没有形成统一的认识。总的来看，农村集体建设用地有如下特征：（１）非国有土地，所有权属于农民集体；（２）非农用地；（３）非未利用土地；（４）国家根据土地利用规划，合法的建设用地。一般来讲，农村集体建设用地是指农民集体所有的，依法批准的用于村民建设住宅、农村集体经济组织和个人兴办乡镇企业以及建设乡（镇）村公共设施和公益事业的、位于农村的土地。

2.农村集体建设用地流转的概念

按流转的客体分，农村集体建设用地流转可以分为所有权流转和使用权流转。所有权流转是指一种不可逆的单向流转，是由国家对集体所有土地征用引起的，使土地所有权从农民集体所有转变为国家所有的一种流转方式。使用权流转是一般意义上的土地流转，是指农民集体或个人将集体所有土地的使用权通过各种方式让与他人使用的行为，包括土地使用权的有偿出让、转让、出租、折价入股和抵押等。使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。初次流转是根据“土地所有权和使用权可以相分离”的原则，农村集体经济组织通过土地出租、折价入股等形式，将农村集体建设用地使用权与所有权分离，有偿或无偿地将使用权转移或让渡给其他单位或个人的行为。再次流转是指已经从集体经济组织得到集体土地使用权的单位和个人，在法定或合同约定的使用期限到期前，将该建设用地的使用权通过一定的方式再次转让给其他单位或个人的行为[2]。

二、湖州市农村集体建设用地流转现状分析

1.湖州试点情况介绍

浙江湖州试点是把解决乡镇企业土地资产处置作为出发点的。1997年下半年，湖州市土地资源管理局最先在轧村镇开展了试点，改制企业采用租赁的方式获取集体土地使用权。1999年初，湖州市在善琏镇进行了试点。这次试点的流转方式除了采用租赁方式外，新增了一次转让30-40年和作价入股等方式。这一年湖州市在全市推广善琏镇试点经验，并探索制定出了集体建设用地市场管理办法。湖州市对建成区和规划区范围内的建设用地不允许搞流转和转权返利，同时严禁集体土地搞商贸和房地产开发[3]。

在此基础上，湖州市对存量集体建设用地流转进行了探索。当时善琏镇个私经济发达，用地需求猛增，但是这些个私企业资金不足，无力使用昂贵的国有土地，而集体建设用地却存在大量闲置，于是，个体私营企业自然将矛头转向了集体建设用地。1999年湖州市国土资源局在善琏镇进行试点，采取保留集体土地所有权，允许集体土地在符合一定原则的条件下进行流转。

到2004年，湖州市共办许可项目604个，集体建设用地流转总面积达521.82公顷，集体组织共获益1.5亿元。但是，湖州市的试点工作是相当谨慎的，对集体建设用地流转施加了严格限制条件，主要进行的是存量建设用地流转，占了90%以上[4]。

2.湖州市土地流转的基本态势

（１）流转形式趋于多样而流转量趋减。湖州市集体建设用地流转形式呈现多样化趋势。作为浙江省最早的试点地区，到目前为止湖州市的流转形式已包括转让、出让、租赁、入股、抵押等。转让、租赁是多年来流转中最主要的两种形式，近几年，通过入股、抵押等方式进行的流转也在逐渐增多。但是相反的，流转量总体上处于减少趋势。据统计，湖州市集体建设用地流转在1997—1999年间急剧增多，2000年后出现减少趋势。2006年，湖州市南浔区千金乡发生集体建设用地流转的乡镇企业共10家，流转面积49125.7平方米，获流转收益2917542元[5]。

（２）流转多发生在城乡结合部。一般而言，集体建设用地流转活跃程度与所处市县的经济发展水平呈正相关[6]。这一点在湖州市的流转中得到了很好的体现。近年来，湖州市经济取得了飞速发展。到2010年末，湖州市总面积5818平方公里，城市化水平达55.1%，中心城市建成区面积78.8平方公里。湖州市集体建设用地流转大多数发生在城乡结合部，在离市区较远的农村相对较少。在城乡结合部，受城市社会经济的辐射较强，对集体建设用地的需求旺盛，流转非常活跃，市场化程度较高，并已形成一定的规模。而在离城市较远的偏远农村，受到城市社会经济的辐射很弱甚至没有，对集体建设用地的需求十分少，流转活跃程度较低，几乎不存在流转的市场，并且形式单一，规模也较小，甚至存在乡镇企业倒闭后土地出现闲置的现象[7]。

（３）流转主体以乡镇企业为主。流转主体呈现多元化趋势，但依然以乡镇（村）企业为主。一直以来，湖州市集体建设用地流转主体中，乡镇企业占据着主要地位。根据调查资料，参与流转的用地中80%以上是乡镇（村）企业用地。

（４）流转定价模糊。流转定价方法模糊。从湖州市几个典型村的调查资料，我们可以发现集体建设用地流转收益已经成为村集体的重要收入来源，在村集体的收入中占很大比重。但是，在流转中集体经济组织通常采用一种既不界定面积，也不量化价值的方法，即把土地与房产、机器设备等集体资产捆绑，进行模糊定价，合并收取土地收益或租金。

（５）“规划区内外分别对待”的流转政策。湖州市目前主要采取“规划区内外分别对待”的流转政策。湖州市国土资源部规定：“在城市规划区、建制镇规划区范围内，乡镇企业因合并、兼并、重组及公司改制涉及集体建设用地使用权流转的，在符合土地利用总体规划、城市规划或乡镇建设规划的前提下，将其集体土地所有权转为国有，并补办国有土地出让或出租手续。在城市规划区外的集体非农建设用地，保留集体土地所有权，依法进行流转，收取的土地收益给乡镇政府、村级集体经济组织一定比例的返回。”

三、湖州市集体建设用地流转中存在的問题及成因

1.存在的主要问题

（１）隐形市场活跃，私下流转大量存在。近年来湖州市集体建设用地流转已经比刚开始试点的时候规范了许多，但是在经济利益的驱逐下，私下流转依然大量存在。集体建设用地的所有者和使用者以及使用者和使用者之间利用政府监管的缺位进行私下交易，建造违法建筑，同时还有城乡结合部的农民私建房屋。这些违法建设布局混乱，并使实际建设用地面积远大于规划用地面积，严重影响土地利用总体规划的实施，削弱政府对土地供应总量的调控效力。

（２）收益分配不规范，各方利益难协调。在湖州市的土地流转中，一般都是谁交易谁收益，缺乏统一的收益分配机制，各方的利益难以协调。个人出售其房屋，土地收益基本归个人所得，也有的需按比例上缴一部分收益作为土地补偿费；集体经济组织转让或出租土地使用权的，收益一般就归集体所得。另外，还存在部分基层政府截取土地收益的现象。部分基层政府对农村集体经济组织和农民隐瞒土地流转收益，擅自将款项挪作他用。这些举动都严重损害了农民集体的合法利益。

（３）缺乏统一的定价标准，流转价格混乱。当前关于农村集体建设用地的估价，政府不但没有出台相关的政策规定，实践中也没有形成科学的分等定级和估价体系，流转价格一直处于混乱状态。根据湖州市国土资源局公布的数据，我们可以发现每年通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式进行流转的集体建设用地数量虽然较过去有所上升，但是依然有限，在实际操作中协议方式仍占主要地位。在协议流转中，土地租金或转让价格是由交易双方直接谈判决定的，没有统一的标准，有很强的随意性。

（４）流转后擅自改变土地用途，缺乏有效监管。由于政府疏于对流转后集体建设用地使用的监管，有些用地单位就在获得土地使用权后，私自转换土地用途，如将原应用于工业用途的土地擅自用于商业开发或房地产开发等。例如湖州市南浔区善琏镇某村经济合作社在将土地流转给用地企业时，明确约定该宗土地仅能用作工业用地，但是用地企业却擅自将土地用于商业用途，用来经营餐馆和宾馆等[8]。

2.产生问题的主要原因

（１）土地产权不明确。科斯说“权力的界定是市场交易的基本前提”[9]。也就是说要进行市场交易，就要先明晰产权，只有明确地知道交易对象所属的主体，才能进行交易。曲福田（1997）认为，明晰的产权应包含两层含义：一是财产的归属关系是明确的，二是在财产所有权清晰的前提下，不同权利主体间的责、权、利的关系是明确的[10]。然而我国的土地产权是十分模糊的，集体所有权是一种不完整的权利。我国农村集体土地的所有权主体有三种结构形态。2007年颁布的《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地……依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”从中我们可以看出，集体土地的所有者是明确的，然而这三种所有权主体之间的土地界限却没有明确划分。同时，由于代表集体行使所有权的成员行使权力的过程中责、权、利不是一体的，权利由他们实施，但是责任和利益却由集体来承担，这就难免出现机构成员滥用权力的现象，产生委托代理成本。这两方面的原因必然会导致不同权利主体之间相互侵权，加大交易摩擦，阻碍流转的正常进行。

（２）流转法律制度不完善。流转制度的不完善首先体现在法律上。虽然现行《土地管理法》第2条和第63条中对集体建设用地流转的内容有所涉及，但是到目前为止，国务院仍然没有出台集体建设用地流转的具体操作办法。不仅如此，流转范围还受到严格限制，各地流转的依据仅仅是各地方政府实施的地方性政策。除了法律基础外，相关的配套制度也不完善，如土地登记制度、土地供应计划指标、地价管理体系、村民自治制度等均需进一步完善。集体经济组织法律地位模糊、内部经济结构不完善、土地产权不明确以及流转操作程序不规范等，导致在流转中法律纠纷和经济纠纷不断，甚至在集体经济组织内部人事变动时出现“人走约毁”的现象，农民的权益得不到合法保障。

（３）流转价格与中介机制不完善。一是缺乏价格机制。只有当合同条款和交易价格由交易双方完全自愿自由商定时，市场机制的功能才能充分发挥出来。但是目前，作为市场机制必要组成部分的价格机制却没有在集体建设用地流转市场中真正建立起来。国家没有对集体建设用地价格评估建立相应的技术规程，实践中交易双方多采用私下协议方式来确定流转价格[11]。这将导致流转价格不能反映土地真实的市场价值，阻碍土地资源的合理配置。二是流转中介机制滞后。目前大部分流转项目是在各级政府主导下进行的，各种流转信息被各级政府或相关利益集团垄断。而像土地资产评估机构、土地信托服务机构、法律咨询机构、土地融资公司等专业的流转中介机构数量还太少，并且处于各自为政的状态，没有形成一个自上而下、网状、多功能的完整的体系[12]。

四、结论

我国经济的快速发展带来了城镇化水平的迅速提高，城镇化建设用地需求旺盛与国有土地供给有限的矛盾激化，对集体建设用地进入市场流转产生了必然要求。本文在对湖州市集体建设用地流转试点情况与当前发展基本态势进行研究的基础上，探讨了其中存在的一些问题，主要有：隐形市场活跃，私下流转大量存在；收益分配不规范，各方利益难协调；缺乏统一的定价标准，流转价格混乱；流转后擅自改变土地用途，缺乏有效监管等。并认为产生这些问题的原因主要有三个：一是土地产权不明确；二是流转法律制度不完善；三是流轉价格与中介机制不完善等。

由于当前集体建设用地流转市场尚处于试点阶段，最新的一些流转统计信息难以获取，因此，本文采用的数据有一定的滞后性，有待于进一步深入调查研究。

(责任编辑：李综艺)

参考文献：

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［6］［8］龙开胜、陈利根.农村集体建设用地流转制度改革的路径和挑战与完善[J].国土资源科技管理,2009(02):99-103.

［7］龙开胜、陈利根.农村集体建设用地流转的驱动机制分析[J].国土资源科技管理，2010(01):9-13.

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［12］沈映春、周晓芳.关于我国农村土地流转的中介机构研究[J].当代经济管理，2010(08):35-38.