关于加大青岛市区河道综合整治工作力度的调研报告

◎ 九三学社青岛市委 杨爱军

一、青岛市区河道概况

青岛市区河道分为五大流域，分别是：团岛流域、麦岛流域、海泊河流域、李村河流域和楼山河流域，其中团岛流域、麦岛流域的明沟、暗渠均已被覆盖。市内四区过城主河道共有3条，分别是海泊河、李村河和楼山河，这3条主河道共有支流29条。

自上世纪90年代以来，青岛市市委、市政府很重视市区河道整治工作，不断加大投资力度，逐步对市区河道实施治理，取得了较大的成效，部分河道经过整治后生态功能得到恢复，人居环境得到改善，例如李村河上游、张村河中游进行了生态化治理，效果喜人。但对于大部分河流，尽管多年来投入大量的人力物力财力进行了多次整治，但整体改造效果不是十分理想。总体而言，河道整治工作缺少系统性、统一性、远瞻性和科学性。主要问题如下：

二、青岛市区河道综合治理存在的问题

（一）管理体制问题

1、科学的管理框架体系尚未形成

长期以来，青岛市河道治理工作分工是城区之外的河道由水利部门管理，市区河道由市政公用局管理。后根据青岛市第十届市委25次常委会议（2007年11月29日）确定城中河治理改造包括河道两岸的绿化问题，由市建委牵头，所在区为河道改造主体，各相关部门全力配合，城区河道的主要管理权限下放到各区，由各区负责维护管理辖区内的河道、明沟、暗渠等，近年来，排水主管网建设由青岛市政公用局和城投集团负责，污染点源治理由市政公用局、环保局、城管执法局以及相关区政府负责，污水处理厂升级改造由城投、环保局、市政公用局以及相关区政府负责，河道两岸规划改造由市规划局负责，河道维护费划拨由水利局和财政局负责，河道水环境质量则由市环保局管理，河道行政审批由青岛市政公用局负责。

多头管理的体制导致涉水部门职责不清，政出多门，管理的总体思路和治理目标不明确，缺乏科学的管理运行机制，致使河道治理工作存在严重的盲目性、短期性和随意性。

2、缺乏全流域整治理念，没有统一规划、统一组织实施，严重影响河道治理的效果

河道作为一个完整的水系，其水系流域要跨越多个行政区（市）。受行政区域不同等的影响，河道的治理标准不统一，治理不同步，造成同一河道的上下游环境差异较大；没有按照先上（游）后下（游）的程序治理，经常是上游还没治理，下游先治理，治理效果很难保证；另外，各区对明沟、暗渠、河道的产权存在错误认识，不经行政许可将河道私自改道、覆盖、占用，建设商业用房、停车场、体育休闲广场等，严重影响了城市防洪设施的正常运行；河道覆盖导致沿河居民、单位向暗渠内直接排污，截污调查取证困难，河道污染严重，养护清淤难度加大。

3、河道整治工程完成后，对后期的养护维护等缺乏足够重视

目前我市部分已经实施综合整治的河道由于管理不到位，河道淤积严重，部分污水没有得到有效控制，部分河道（段）存有建筑和生活垃圾，影响河道排水，污染河道水质，导致河道的再次污染，前功尽弃，整治效果得不到保证。

（二）河道治理资金缺乏制约河道全流域综合整治

我市目前除对四方、李沧区返还河道维护费外，其他各区河道治理投入均由区财政负担。即使四方、李沧区可以利用河道维护费返还政策筹集部分资金，但资金缺口仍然较大。例如四方区自2008年以来每年收缴河道维护费约2000万元，三年累计可利用资金为6000万元，但仅用于对河西河和杨家群河两条河道的治理投资已达到5亿元；再如李沧区仅2010年河道整治资金需求就达10亿元，资金短缺严重制约着河道整治工作的步伐。另外，由于各区财力的差异性，造成跨区河道整治实施不同步，效果不均衡，影响投资总体效益发挥。

（三）沿河旧城改造和城市化步伐缓慢影响河道综合整治

北部城区河道沿线旧村和城中村较多，由于历史原因，基础设施配套欠缺，部分河段污水直排和向河道倾倒垃圾等现象一直没有解决。虽然部分区域采取了临时截污措施，但由于管护不到位，污水冒溢现象时有发生。另外，北部城区河道沿线工业企业较多，工业污水也是河道的主要污染源。如果不从城市发展的整体战略上进行规划建设，只靠单一的河道整治，难以从根本上解决河道污染问题。

（四）缺乏生态化治理理念

1、河道的截弯取直与覆盖

河道截弯取直后，一方面破坏了城市河道原有的水文地质地貌，降低河岸的渗透性，使河岸的水量调节功能减退；另一方面，河道的截弯取直减少了城市水面，不利于城市微气候的调节及生态景观的营造。

2、硬化河床

硬化的河床带来了一系列生态环境问题。首先，河床底泥层被硬质材料所覆盖，河中难以生长具有净水功能的植物、微生物和其他水生生物，河中生物的种类和数量大幅减少，导致城市水生态系统严重退化，河流失去了自净功能；其次，河床硬化后，在阳光照射下河水水温迅速升高，导致河水中生态环境的改变，传染性病菌和病虫在水中大量繁殖，危害城市居民健康；再次，硬化的河床和河底阻止河水渗入地下，城市宝贵的雨水资源通过排水管道及硬化的河道排入大海，造成淡水资源的浪费，而因地下水超采而形成的城市地下水漏斗却无法得到自然补充。

3、硬化护坡河岸

护坡河岸作为河道的重要组成部分，直接影响着河流的稳定性及行洪能力，同时也在河流生态系统中起着重要作用。河道护坡的硬化割裂了水体与土壤的关系，使水系与土地及其生物环境相分离，水、土、水生生物之间形成的物质和能量循环系统被破坏，加剧了水污染程度，消弱了视觉美感，且不能获得良好的亲水性。

4、河道的综合功能性较差

河道的改造多缺乏经济的视野和生态的理念，改造工程往往缺少公众参与，缺乏科学态度，河道的亲水功能、生态景观功能、服务功能、经济发展带动等综合效能较弱。

三、河道治理的措施及建议

（一）改革优化河道整治管理机制，对河道进行有计划、有步骤地统一规划治理。

1、建立青岛市河道综合整治管理机构，实施统一领导、统一部署

市区河道整治是关系到青岛城市发展战略的一项全局性重大工程，仅靠少数职能部门和区（市）是难以胜任的。应按照“打破区域分割，实行全流域系统规划整治”的指导思想，成立由市长或分管副市长亲自挂帅，市建委、市水利局、市发改委、市财政局、市规划局、市国土资源局、市市政公用局、市环保局及各区政府等相关部门和单位为成员单位的河道综合整治办公室，明确各部门和各区的职责分工，对河道综合整治实施统一领导，改变现行之以行政区划为界，各区自主筹集资金，各自规划整治的现状。由市河道综合整治办公室召集各成员单位等统一行动，对河道整治实行全流域统一规划、统一审批、统一筹集资金、统一组织实施，有计划、有步骤地展开系统整治工作，从领导机制上保障河道整治工作的科学高效运转。

2、聘请相关领域专家组成河道整治专家委员会

实施全流域综合治理，恢复河道生态环境，综合整治和提升周边区域的生态环境与人文环境等工作是一项综合性的科学工程，应充分发挥水利、规划、国土、市政、环保、生物、绿化、社会、文化等各方面专业人士的业务特长，从科学专业领域指导和保障河道整治的科学性。

3、坚持河道全流域综合整治统一规划、统一审批、逐步实施原则

在市河道综合整治办公室领导下，对现有已治和未治河道进行全面调研，制定青岛市河道整治规划。在此基础上对每一条河流制定综合整治专项规划，制定统一的治理设计标准和整治方式，由相关部门按规划分工组织实施。在资金、人力不能全部到位时，应采取先治理上游、支流，后治理下游、干流的程序予以实施。

4、下设青岛市市区河道养护管理办公室，对市区河道统一管理

建立河道长效管理机制，做到集中清理整治与日常管理相结合，切实做好市区河道维护，不断巩固清理整治工作成果。同时，认真研究探讨适应市场经济发展的城市河道管理模式。只有建管并举，才能巩固成效。加大执法力度，杜绝河道两岸企业和居民向河道内排放污水和倾倒垃圾。

（二）加大资金支持力度。

为解决河道综合整治资金不足的问题,应建立以市政府为主导的河道综合治理专项资金，并进一步研究拓宽资金渠道，制定吸引社会资金的优惠政策，积极争取国家和省资金补助。统一编制河道综合整治规划，制定河道综合整治的年度实施计划。

1、积极构筑多元化、市场化的投融资模式

河道整治在发挥传统防洪减灾功能的同时，其营造优美环境、改善周边自然景观、为人们提供亲水的休闲场所等功能将充分体现。在产生社会效益的同时，也蕴藏着巨大的经济利益，这就为吸引各方面的资金用于河道整治成为可能。

2、改革基建投融资体制，依法广泛筹资

加大各级政府财政性资金投入，建立以河道综合整治机构为主题的资金管理机构。同时，借助银行贷款、吸收社会资金等，以完善基本建设融资政策，巩固和发展政策性河道综合整治投资。

3、区位地块捆绑出让，土地开发连带化

对于规模庞大的河道综合整治工程，可考虑通过区位地段土地的招、拍、挂，采取土地出让与规划方案连带推向市场的方式，实现环境整治与土地综合开发的有机结合。

4、充分利用无形资产，设施冠名个性化

城市基础设施商业冠名这一方式，可以有效地将基础设施的社会功能与商业价值融为一体，这是现代城市发展的通行做法。在河道综合整治工程中将城市基础设施冠名与企业的发展有机结合，是深化城市基础设施投融资体制改革、用好城市资源、加快城市建设和投融资的一次创新。

（三）采用以河道治理为杠杆，带动旧城改造和农村城市化的战略。

鉴于城市北部地区基础设施落后，城中村和旧村庄较多，生态环境和人居环境条件较差等现状，应将河道整治与旧城改造和城中村改造工程结合起来，统一实施，以河道生态化整治为杠杆，带动北部老城区和城中村改造工程，提升沿河地区生态环境和社会经济文化环境，促进农村城市化进程。建议结合城市化进程和筹办2014年青岛世界园艺博览会之机，加快李村河、张村河、楼山河等重点河道沿线旧村改造步伐，尽快将重点流域旧村、城中村纳入改造计划，并启动实施。结合区域改造开发，加快完善污水管网配套，实现各流域污水全收集。对于近期不能改造的旧村和城中村，要采取必要的临时截污措施，并加强河道日常管理维护，避免污水和垃圾进入河道，污染水质。同时，还应将城市建设与重污染企业治理相结合，加快重工业企业外迁，达到标本兼治的目的。

（四）采用科学治理方案。

1、生态化治理

随着和谐社会建设步伐的加快，城市人居环境的生态化建设与人们对自然认识的不断深入，河道不仅要满足防洪的要求，还应具有旅游、娱乐、景观、保护生态、促进经济发展、改善人居环境等多方面的功能。传统的河道改造理念和技术已经不能满足上述要求，迫切需要采用新型的、生态化的理念来指导城市河道的整治。随着可持续发展理念不断深入人心，生态化整治已经成为河道整治的必然选择。

为了有效恢复和维持河流生态系统，应从整治理念和技术变革入手，转变单一追求工程安全的传统水利工程设计思想，将生态学方法及理念应用于工程设计中，从工程安全、生态系统健康、景观等多方面进行综合系统的考虑。

2、以人为本

河道整治的基本目的是满足沿河居民的日常活动需求、改善民生。因此，必须以人为本，正确处理好人与水，人与河的关系，营造和谐共处的环境，使整治后的河道具有亲水、安全的特性。

3、截污优先

彻底截污、禁止沿河的工业废水和生活污水直接排入河道是河道生态化整治的一项基本原则，也是衡量河道生态化整治效果的一个重要指标。因此。必须完善河道两岸的截污系统，实现上下游截污管网的衔接，完善污水处理设施的建设，严格控制污染物进入河道。

4、因地制宜

河道的生态系统极其复杂，不同的河道，其形态、功能及沿河流域的人类活动规律有很大差异，因此，河道整治必须与河道沿岸的经济、社会与生态环境状况及区域特点相结合，因地制宜，以最低成本、最具地方特色、最为经济的方式对河道进行生态化整治。