《刑事诉讼法》修改中关于法律援助制度的若干问题

王公义(司法部研究室主任 研究员 博士 北京 100020)■文

《刑事诉讼法》修改中关于法律援助制度的若干问题

王公义(司法部研究室主任 研究员 博士 北京 100020)■文

Several Issues regarding Legal Aid System in Revising the Criminal Procedural Law

法律援助,是指由政府设立的法律援助机构组织及法律服务人员,为当事人提供法律服务并减免法律服务费,以保障其合法权益实现的一种法律制度,是一种世界各国普遍采用的司法保障方式。刑事法律援助制度作为我国刑事诉讼制度及律师制度的基本内容之一,其主要功能是保障弱势群体在刑事诉讼中的合法权利。我国现行法律体系已经确立了法律援助助制度,有力地保障了经济困难的公民的诉权和辩护权,促进了司法公正,同时也获得了社会的普遍赞誉。但就目前情况来看,我国的宪法、刑诉法及有关法律法规对刑事法律援助制度规定得较粗疏,缺少可操作性,法律援助对象、范围和实施阶段均受到较大的限制。因此,在本次刑诉法修改时应予以关注,特别在以下若干问题上应当予以完善。

一、关于将获得法律援助确定为当事人基本权利问题

在刑事诉讼中,由于涉及到对当事人的刑事责任的追究,涉及到对当事人财产、人身自由乃至生命权的剥夺,所以保障当事人享有充分的权利保障就具有特别重要的意义。相应地,在刑事诉讼中对当事人的法律援助制度就更加凸显出其不可或缺的地位。因此,将有关法律援助和司法救助作为刑事诉讼中当事人所享有的基本权利之一,有利于落实宪法赋予公民的平等权,保障当事人在刑事诉讼中的合法权益,进一步维护社会的公平和正义。

近年来,尽管最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部等分别针对法律援助制定下发各类相关刑事法律文件。如:最高人民检察院、司法部《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》(司法通[2000]053号);司法部、公安部《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联和通知》(司法通[2001]052号);最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》;最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在部分地区就加强和规范刑事诉讼法律援助工作进行试点的通知》;最高人民法院、司法部《关于在刑事法律援助工作的联合通知》等。但鉴于这些规范性文件的法律层级效力问题,对当事人获得法律援助权力的保障均显不足。

因此,在本次刑诉法修改中,建议将有关刑事法律援助的文件重新整合,体现在《刑事诉讼法》的相关条款中,明确规定在刑事诉讼中,当事人获得法律援助权是当事人的一项基本诉讼权利,从而加强刑事法律援助的法律效力。在总则第一章任务和基本原则中增加一条:“人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当保障被告人、犯罪其他诉讼当事人享有获得法律援助和司法救助的权利。”

二、关于法律援助适用阶段问题

笔者认为,刑诉法有关当事人诉讼权利的规定应当保持协调一致。现行《刑事诉讼法》第96条规定律师介入刑事诉讼时间始于侦查阶段,赋予了犯罪嫌疑人在侦查阶段获得所聘请律师的法律帮助权,这对于依法保障犯罪嫌疑人在侦查阶段的诉讼权利具有积极意义(但需要注意的是,这时的律师还不是辩护人,不享有辩护人阅卷、取证等权利。建议在侦查阶段即可称律师为辩护人,使律师帮助犯罪嫌疑人的权力更加完整,以利于对犯罪嫌疑人的权利保障)。就法条而言,该条赋予的权利应当针对的是所有的犯罪嫌疑人,这种权利不能因为犯罪嫌疑人主体资格或经济能力的差别而受到区别对待。所以,对于部分因经济困难而无力聘请律师的犯罪嫌疑人而言,为贯彻法律面前人人平等原则,自侦查阶段国家就应当通过法律援助制度保障其获得律师帮助。

因此,现行《刑事诉讼法》第34条虽然规定了被告人在审判阶段获得法律援助的权利,但因其在侦查阶段和审查起诉阶段法律援助权利的缺失,使得经济困难犯罪嫌疑人享有的诉讼权利不具有完整性。从保持刑诉法规定一致性以及犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利完整性出发,建议将经济困难犯罪嫌疑人享有法律援助的权利明文规定于刑诉法中,并贯穿于刑事诉讼侦查、审查起诉和审判的全过程,以保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的完整性及对其权利保障的完整性,从程序上保障公平正义。

从比较法的视野来看,将法律援助提前至侦查阶段既是各国刑事诉讼的通行做法,也是履行一系列国际公约的需要。刑事诉讼各阶段获得法律援助是一系列国际公约赋予困难公民的法定权利,确保并扩大犯罪嫌疑人在侦查羁押阶段享有法律帮助权是缔约国的一项国际义务,对于保障司法人权、实现司法公正具有重要意义。《联合国少年司法最低限度标准规则》(“北京规则”)、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》和《关于律师作用的基本原则》等一系列国际公约规定了犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼全过程享有辩护权。履行国际条约义务,也要求我们必须在刑诉法中明确经济困难犯罪嫌疑人在侦查阶段起即享有法律援助权利。

从实践角度来看,我国目前也已经具备了扩大法律援助适用阶段的现实条件。从我国现行法律体系看,《律师法》和《法律援助条例》都规定了律师有履行法律援助的义务。也就是说,所有律师都有义务为当事人提供法律援助,无一例外。这就为扩大法律援助实施阶段提供了人力资源的保障。更重要的是,随着我国法律援助制度的逐步完善,法律援助机构组织体系建设日趋完善。至2010年底,全国县级以上行政区域已建法律援助机构3274个,基本实现了县级区域的全覆盖,这也为扩大法律援助实施阶段提供了组织机构上的保障。

因此,本次刑诉法修改应突出体现保障人权的法治精神,将法律援助制度提前至侦查阶段。建议将现行《刑事诉讼法》第96条修改为:“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,可以委托辩护人。”将第33条修改为“刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人因经济困难没有委托辩护人的,可以向法律援助机构申请法律援助。公安机关在第一次讯问后或者采取强制措施之时,人民检察院自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日内,人民法院自立案受理刑事案件之日起三日内,应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权委托辩护人,并应当告知其如果经济困难,可以向法律援助机构申请法律援助。”将第34条第1款修改为“被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院应当告知被告人有权向法律援助机构申请法律援助或申请人民法院指定法律援助机构为其指派律师为其提供辩护。”

三、关于强制辩护问题

(一)强制辩护对象应当进一步扩大

强制辩护是指对于刑事诉讼中的特定被告人,如果没有委托辩护人的,国家必须为其免费提供律师辩护。当然,任何一个国家的律师辩护资源总是相对有限的,不可能能够满足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要,因此需要制定有关标准加以分流,将强制辩护对象限定于较窄的范围,把有限的律师辩护资源投入给最需要该资源的那一部分人。对于强制辩护,联合国设立了一个较为模糊的标准,即“在司法利益有此需要的一切情况下”。而“衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的标准就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性质及可能判处的刑罚。对此英美及加拿大等国规定被告人可能被处一年以上监禁就属“司法利益需要”,日本则将可能判处三年以上有期徒刑的被告人列入强制指定辩护的范围。

我国现行《刑事诉讼法》中强制辩护的对象仅限于盲、聋哑人以及可能被判处死刑的案件中的被告人。应当说,这一规定是符合刑事诉讼立法时的实际情况的。当时法律援助工作正处于初创时期,经费短缺、人员不足、法律援助提供能力不强。但不难看出,我国目前刑诉法及有关法律中可能判处死刑的才属于应当指定辩护的规定显然与联合国的准则及有关国际条约的立法精神相去甚远。

不仅如此,由于我国现行《刑法》修改中不断大幅缩减死刑罪名,而且在司法实践中对死刑的适用也越来越谨慎。司法机关认真执行宽严相济刑事政策,加大死刑制度改革力度,最高人民法院统一收回死刑复核权,各地法院严格控制死刑适用范围,许多原来可能被判处死刑的被告人,改革后可能更多的是使用无期徒刑、较长刑期的有期徒刑等刑罚。相应地,可能被判处死刑案件逐渐呈减少趋势,近三年来死刑强制辩护案件数也在持续下降,客观上使得我国现行刑诉法规定框架下的强制辩护对象呈缩减趋势。与此相反的是,刑诉法实施十余年来,我国经济建设取得了巨大的成就,法律援助工作也取得了长足的发展。现在,经济已不成为各级政府的问题,进一步扩大强制辩护的适用对象具有实践上的可行性。因此,针对这种矛盾,有必要在刑诉法修改中适当扩大刑事法律援助对象范围。

笔者认为,对所有刑事案件没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人一律适用指定辩护。这不仅是依法保护犯罪嫌疑人、被告人权利的需要,而且也是实现社会正义,优化社会管理,执行宽严相济刑事政策要求的必然选择。但是,考虑到现实的刑事司法资源负担,可以通过渐进的方式逐渐扩大强制辩护的对象。由于《刑法》诸多条款中都将“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”作为某一情节的量刑幅度,所以本次刑诉法修改中可以首先把可能判处十年以上有期徒刑的被告人纳入强制辩护的适用对象范围,等条件成熟时再作进一步扩大,将强制辩护对象扩大至所有可能受到刑罚处理的人。这是符合现代刑事诉讼发展和保障人权需要的,也是我国法治现代化的标志之一,应当通过《刑事诉讼法》的形式确立下来。

(二)强制辩护适用阶段应当进一步扩大

需要特别指出的是,我国现行刑诉法规定的强制辩护仅存在于审判程序。也就是说,在侦查阶段和审查起诉阶段,无论犯罪嫌疑人属于何种情况,公安机关或检察机关都没有为其指定辩护律师的义务。在本次刑诉法修改中,与强制辩护对象范围的扩大相适应,在侦查、审查起诉阶段也应当规定公安机关、人民检察院为特殊被告人指定辩护律师的义务。

之所以将为犯罪嫌疑人、被告人指定辩护的义务扩大至公安机关、检察机关,是为了更好地保护特殊当事人权利的需要。犯罪嫌疑人、被告人因可能性是犯罪而被课以刑罚,这是对人身自由的限制,是对人的权利极大剥夺或限制。因此,法律当保障犯罪嫌疑人、被告人充分、恰当地行使辩护权,以切实保护其合法权益。但对于犯罪嫌疑人来说,大多数缺乏基本的法律知识,特别是对盲、聋哑人和未成年犯罪嫌疑人而言,基于其生理、心理上的原因,更是很难通过自己的诉讼行为独立从事有效地辩护。因此其在侦查阶段、审查起诉阶段就能获得法律专业人士的帮助对其权利保护是非常重要的。而对于可能被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人,公安机关、人民检察院又是迫于及时破案的压力难免出现刑讯逼供、超期羁押等侵犯当事人合法权益的行为。这类案件如果律师不能在侦查、审查起诉阶段有效介入,可能会进一步影响到正确定罪量刑,或严重影响到刑罚的目的,造成负面社会影响,如佘祥林、赵作海案件等。

实践中,一些地方在侦查阶段和审查起诉阶段对未成年犯罪嫌疑人提供强制指定辩护效果显著。建议本次《刑事诉讼法》修改中将此种改革做法予以确定,将此改革成果予以扩大,以提高刑事诉讼保障人权的力度,较好地实现社会公正。建议在现行《刑事诉讼法》第32条其后增加“犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的,公安机关、人民检察院、人民法院应当指定律师为其辩护。”建议第34条修改为:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以通过所在地的法律援助机构指定律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院、人民检察院和公安机关应当通过所在地的法律援助机构指定律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判处死刑、无期徒刑而没有委托辩护人的,人民法院、人民检察院和公安机关应当通过所在地的法律援助机构指定律师为其提供辩护。”

四、关于刑事被害人法律援助问题

加强对刑事被害人的权利保护,也已经成为世界各国刑事诉讼程序的发展趋势。德国、挪威等国均将被害人的法律援助权规定于其刑诉法中。联合国《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》也确立了被害人的受援助权利。

笔者认为,刑诉法所追求的公平正义,是所有人的公平正义。法律在加大对被告人诉讼权益保护的同时,也要注重对刑事被害人合法权益的保护。所以,被害人从刑事诉讼立案始即可委托诉讼代理人,以保障自己的合法权益及诉讼权利,并直接监督国家机关必须依法保障自己的合法权益。另外,虽然检察机关代表国家和社会对犯罪嫌疑人提起公诉,理论上当然也代表了被害人。但由于检察院所处的地位和被害人本身的感受不可能完全一致;某种意义上,检察机关并不能完全代表被害人或其等同于被害人。两者对案件本身的感受并不是完全一致的。一些刑事被害人及其家属因为利益诉求得不到完全表达、赔偿不能及时到位等原因,对公正司法逐渐丧失信心进而对社会产生不满。这已经成为社会不稳定因素之一,必须引起我们的重视,认真从立法到执法、司法解决被害人救济问题。法律援助是其中有效的方法之一。

但是,尽管我国《法律援助条例》对被害人申请法律援助作了规定,但由于缺乏《刑事诉讼法》的有力支撑,实践效果并不理想。据统计,2006～2009年全国办理的刑事法律援助案件中,被害人(自诉人)经申请获得法律援助分别占3.0%、3.5%、3.5%和5.6%,刑事被害人获得法律援助的比例非常低,与其实际需求数量极不相称。刑诉法虽然明确规定了刑事被害人、自诉人有权委托诉讼代理人,但并未规定相关的法律援助制度。从保持规定的一致性以及确保当事人诉讼权利完整性角度出发,也应该在刑诉法这一国家基本法律中明确刑事被害人、自诉人获得法律援助的权利。

因此,建议将《刑事诉讼法》第40条修改为:“公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属,附带民事诉讼的当事人及其法定代理人,自刑事立案之日起,有权委托诉讼代理人。自诉案件的自诉人及其法定代理人,附带民事诉讼的当事人及其法定代理人,有权随时委托诉讼代理人。上列人员因经济困难没有聘请律师或者委托诉讼代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助。人民检察院、人民法院自受理案件之日起三日内,应当告知被害人及其法定代理人或者其近亲属、附带民事诉讼的当事人及其法定代理人有权委托诉讼代理人,应当告知其可以向法律援助机构申请法律援助。”将第77条第1款修改为:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起民事诉讼。被害人因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助。”

五、关于法律援助实施程序问题

首先,应当明确法律援助由各级司法行政机关统一管理。现行刑诉法中虽然规定了法律援助制度,但对于法律援助具体管理机构并未作详细规定。而是由《法律援助条例》赋予司法行政机关管理监督法律援助的法定职责,并规定指定辩护案件由人民法院所在地的法律援助机构统一接收并组织实施。现行这一规定,有利于法律援助机构统一行使职能,实现法律援助工作的规范化、标准化,符合法律援助工作实际,故建议在新修改的刑诉法中加以体现。

其次,应当明确规定法律援助与人民法院、人民检察院和公安机关衔接配合的有关程序。现行刑诉法并未规定法律援助的具体实施程序,在司法实践中带来很大的不便,建议在修改中予以明确规定。在第33条后增加:“公安机关、人民检察院、人民法院在收到被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出的法律援助申请后,应当在24小时内将其申请转交所在地的法律援助机构,并通知申请人的法定代理人、近亲属或者其委托的其他人员协助提供有关证件、证明及案件材料。犯罪嫌疑人的法定代理人或者近亲属地址不详无法通知的,人民检察院、人民法院应当在转交申请时一并告知法律援助机构。”在第34条后增加:“对于指定辩护人的案件,人民法院应当在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本及主要证据复印件送交法律援助机构。”

之所以设置前一条是因为被羁押的犯罪嫌疑人、被告人如申请法律援助,由于其被羁押的自然状态,使其无法直接到法律援助机构申请法律援助。这种情形下,赋予人民法院、人民检察院、公安机关(包括看守所)协助当事人申请法律援助的义务,对于依法保障当事人诉讼权利是非常必要的。对此,《法律援助条例》第15条和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第6条均作了相应规定。因此,我们建议将上述规范性文件中的合理规定吸收到《刑事诉讼法》中去。

之所以设置后一条是因为规定送交指定辩护通知书的期间(10日前)及送交起诉书副本或者判决书副本及主要证据复印件有利于提高刑事法律援助辩护质量。《法律援助条例》第20条和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第9条都对此作出了相关规定。实践中,一些法院在实施指定辩护时,一般不按《法律援助条例》规定在开庭10日前通知法律援助机构,有时只是在开庭前一两天才通知,律师在接受指派后来不及调查取证、阅卷和会见被告人,案件辩护的质量难以保证。因此,由人民法院随同转交辩护通知书和起诉书副本一道,把主要证据复印件送交法律援助机构及法律援助机构指定的律师后,律师即可直接阅卷,会见被告人,无须再去法院阅卷。对于节省律师办案成本和时间,提高案件办理质量和效率具有重要意义。因此,建议法律从程序上作出强制性规定,以确实保障犯罪嫌疑人及被告人的合法权益,保障司法公正。

最后,要建立未履行法律援助告知义务的程序性制裁机制。

公民在法律面前人人平等,这是我们的宪法原则。宪法也同时赋予了公民依法进行辩护的权利。而对困难公民由政府提供法律援助是政府的责任,应该提供法律帮助而没有提供,致使经济困难公民没有得到应有的国家法律援助,从而侵害了公民的合法权益,由此而造成的损失应由政府承担,并必须给公民一定的补偿及提供法律救济的途径。因此,对于公安机关、人民检察院、人民法院应尽告知义务而没有告知的,致使当事人未获得及时的法律援助的,应当建立程序性制裁机制,以督促其履行法定义务。

刑事诉讼中的程序性制裁,是指针对参与诉讼的警官、检察官和法官违反法律规定的诉讼程序的行为,确立相应的程序性法律后果。体现在制裁方式上,主要是通过宣告程序违法者的证据、行为、采集丧失法律效力的方式达到惩罚的目的。具体而言,可以仿效大陆法系国家诉讼行为无效制度,认定其从事的侦查、起诉、审判行为无效。已经判决的,应当成为启动再审的法定理由。因此,在本次刑诉法修改中,建议增加如下规定:“侦查、检察、人民法院没有依法履行法律援助告知义务和指定辩护义务的,针对犯罪嫌疑人、被告人的侦查、起诉、审判行为无效。已经判决的,应当再审。”

(责任编辑 赵海鸥)