中美思想库比较研究

赵志耘，杨朝峰

(中国科学技术信息研究所，北京100038)

一、引言

进入21世纪后，经济、技术飞速发展，政治、社会急剧变化，国内、国际事务异常繁杂，政府面临的环境充满了变数，充满了不确定性，变化已经成为现实中的一种常态，呈现出快速、复杂等显著特点，政府决策所涉及的内容越来越多，相关因素越来越复杂，涉及的范围也越来越广，社会信息量更是不断增多［1］。政府政策的制定不但难度大，而且政策的后果影响也越来越深远，对时间性和可靠性的要求也越来越严格。这对政府决策提出了更高的要求，对领导驾驭全局的决策提出了全新的挑战，也对作为从事公共政策研究的非营利组织——思想库的发展提出了紧迫的需求。但反观中国思想库的现实，却发现其发展还十分不理想，根本无法满足当前社会的需要。2011年1月25日，美国宾夕法尼亚大学“思想库与公民社会研究”项目组推出的2010年度全球思想库排名报告正式发布［2］。报告指出，2010年，全球共有6480个思想库，75%分布在北美和西欧。美国是全球拥有思想库最多的国家，共有1816个;中国思想库的数量在全球排名第二，有425个;排名第三位的是印度，有292个思想库。从思想库综合影响来看，美国布鲁金斯学会、外交关系学会、卡内基国际和平基金会成为2010年度最具影响力的世界级思想库，紧随其后的分别是英国皇家国际事务研究所和大赦国际，著名的美国兰德公司排名第六位。中国社会科学院和中国现代国际关系研究院，是进入本年度全球前75名思想库中的两个中国思想库。其中，中国社会科学院的全球排名是第24位，亚洲排名是第1位，中国现代国际关系研究院在亚洲排名第5位。

中国的思想库在数量、规模、研究的整体水平以及影响力上，同美国的思想库相比，都存在很大差距，也同中国目前的国际经济地位很不相称。大多数中国思想库既不为政策制定者所重视，也不为公众所知。将中美思想库进行对比，从发展演变、外部环境、运作机制等方面探讨中美思想库的异同点，可以为我国思想库的发展提供有益的启示。

二、美国思想库发展历程、外部环境及其运作机制

(一)美国思想库的发展历程

美国思想库最早出现于20世纪初期，有西方学者将1916年成立的政府研究所，也就是布鲁金斯学会的前身，视为现代思想库的起源。经过近一个世纪的发展，美国思想库也在不断变化。根据其资金来源、研究取向和运行机制，美国思想库的发展历程大致可分为4个阶段［3］。

第一阶段:政策研究型思想库(20世纪初到二战前)。布鲁金斯学会和美国对外关系委员会、卡耐基国际和平基金会等都诞生在这一时期。它们虽然成立的背景不同，但资金都主要来源于基金会、企业和个人，其目标都是为美国发展献计献策。这一时期的思想库都带有某种理想主义的成分，追求研究的客观、独立、不直接参与政治，而是通过出版书籍、研究报告等间接来影响政策，因此这一阶段的思想库又被称作“政策研究型思想库”。

第二阶段:政府合同型思想库(第二次世界大战结束到20世纪60年代末)。二战期间，由于战争的需要，美国大批学者参与了由政府确定和组织的研究工作，为赢得战争的胜利做出了巨大贡献。有鉴于此，美国政府认识到了思想库的巨大作用。此外，二战遗留问题的处理以及冷战的需要，使得美国许多战时的战略研究机构保留下来，在政府的资助下成立独立的研究机构来帮助美国政府应对上述问题，最具代表性的是兰德公司。同时期成立的还有战略与国际研究中心、外交政策研究所等。这些思想库多依靠承接政府研究合同以获得资金来维持机构的运转，因此这一阶段的思想库又称作“政府合同型思想库”。

第三阶段:政策推销型思想库(20世纪60年代末到80年代末)。这一时期是美国政治、经济、文化的转折期。越战、水门事件、日本和欧盟经济的崛起、第三世界的民族解放运动、美苏争霸等一系列因素促成了思想库的极大繁荣。传统基金会、美国企业研究所等思想库都成立于这一时期。这些思想库具有浓厚的意识形态和党派色彩，其首要目标是推销政治主张，向政策制定者灌输它们的思想。因此这一阶段的思想库又称作“政策推销型思想库”。

第四阶段:全球化型思想库(20世纪80年代末至今)。冷战后美国的全球战略的主旨是保持美国作为世界超级大国的地位，建立美国主导的国际新秩序。美国思想库的视角也扩大到全球范围，很多思想库都加强了国际交流，设有访问学者项目，以便在全球范围内建立研究和影响网络。如布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会在北京也设有办公室，力图通过本土化的研究，影响中国公众和决策者。

(二)美国思想库发展的外部环境

美国思想库获得长足的发展原因很多，良好的外部环境是其中最关键的因素。这种良好的外部环境主要体现在如下几个方面:

一是完善的民主决策体制。美国思想库的产生发展，与美国政治的需求密不可分。可以说，美国思想库之所以能够在美国决策机制中发挥重要的作用和影响，是由美国政治制度的特点所决定的，美国思想库是为了适应美国政府的需要而建立的。美国政治制度的基本特征是立法、行政、司法三权分立，权力制衡，这种“分权”、“制衡”的政治制度必然导致“权力的分散和决策机制的公开性和开放性”。国会和行政当局互不从属，互相竞争，面对着庞大而繁杂的国际国内问题信息与资料，国会与行政当局之间往往会发出不同的声音。为了实现决策的专业化和科学化，从而赢得政策主导权与公众的支持，政府和国会都需要专门的机构与独立的政策来源渠道对这些信息进行综合分析与整理［4］。所以说，美国式的政治制度为思想库发挥政策影响力提供了基本的政治土壤。

二是完善的信息共享制度。美国完全与开放的数据共享政策(full and open)使美国成为全世界的数据和信息中心［5］。美国联邦政府信息共享的主要法律依据是《信息自由法》。《信息自由法》规定了联邦政府必须以出版方式公开基本信息，如联邦政府各机构的介绍、职能、办事程序、规定、政策陈述等。法律规定，政府应该主动告知除了危及国家安全、影响政府政务和公务员个人隐私以外的信息。1996年美国又通过了《信息自由法》修正案。修正案中除了要求把电子信息与文件信息同等地纳入《信息自由法》中，以便公众使用外，更重要的是使公众能更快捷地获取政府信息。美国的《信息自由法》强调保护公民使用信息的权利，使联邦政府信息发挥最大效益。此外，美国政府也很重视建立各种数据库和联机检索系统为思想库搜集、处理和提供信息。据统计，在美国就有4000多个数据库，约占全球数据库总量的近 80%［6］。

三是良好的捐赠环境。在美国，与捐赠制度有关的是税收。一般来说，捐款是可以抵税的。这样的捐赠制度可以归纳为“一疏二堵”:“一疏”是企业和个人捐助慈善和公益事业可以获得免税的待遇;“二堵”是用高额的遗产税和赠与税限制资产转移。这样的制度创造出良好的捐赠环境。此外由于美国社会财富比较透明，慈善法规也很健全，运作的社会监督体系——尤其是诚信体系十分完整，所有这些政策和措施保障慈善行为的质量和效果，使得捐赠在美国十分发达，成为一种成功企业家必备的素质，一种有钱人得到社会认同的标准，一种具有终极诱惑力的精神风范。美国每年的巨额捐赠为思想库的运作提供了十分重要的资金来源。

(三)美国思想库的运作机制

思想库作为稳定的社会组织，必须具备稳定的运作机制才能实现良性、平稳、长久的发展。美国思想库虽然种类繁多，但是其运作机制却有着许多共同之处。美国思想库在资金管理、研究管理、人员配置、成果推销等方面己经发展得非常成熟，帮助思想库在美国的政治生活中获得了非常高的地位，承担起产出思想、设计与解读政策、调节政府与公众关系、教育公众、引导舆论等社会功能。

美国思想库虽然类型多样，但他们的筹资渠道却大致主要有以下几种［7］:第一，书籍出版和学术会议所获得的经营收入;第二，政府委托研究的合同收入;第三，基金会的赠款;第四，企业和个人的捐助。其中，主要收入来源是社会捐赠或者委托研究项目，特别是基金会或者其他组织与个人的捐赠。不同的思想库在具体的资金来源上又有所不同，比如卡内基国际和平基金会因为有数额庞大的捐赠基金，不需要依赖外部资金也能维持正常运作，因而在研究选题上有很大的独立性;总部位于纽约的外交关系委员会，除了依靠一些大财团外，会员的会费也是其资金来源渠道。而传统基金会则在很大程度上依赖会员资金。美国思想库的资金使用比较规范，比如，在接受捐赠时，将不得干预独立研究作为前提条件;资金的使用和管理有专门的部门或人员负责，并且定时对外公开，接受董事会、政府和公众的监督;采用基金管理的模式，“借鸡生蛋、卖蛋为生”。在资金的日常经营管理上，西方思想库大多运用专业的金融和财务人才来进行资金运作，注重资本经营，监督机制也比较健全，因此透明度较高，资金很难被挪用或随意使用。

美国思想库在机构组织上，一般分为政策研究和行政管理两大部分。政策研究为核心，行政管理服务于政策研究。在人员配置方面，美国思想库对人员配置要求科学性，人不贵多而贵精。兰德公司的经验是“两个研究人员不如一个研究员加上半个秘书的效率高”，专兼职研究人员相结合;布鲁金斯研究所专职研究人员与辅助人员的比例为1∶2。这样的人员配置方式，是美国思想库提高效率并降低运作成本的重要手段之一。美国思想库的行政管理人员一般都非常优秀。他们往往是资历颇深的管理能力与研究能力兼备的“两栖人才”。这些高素质的行政管理人员保证了思想库的高速运转和取得佳绩。总之，美国思想库一边用高薪吸引不同知识背景、政治立场的优秀人才，一边用严格的人员考核聘任制度保证人员的精干和工作的高效，同时，还重视研究人员与辅助人员的合理配置，注重团队的力量。

在研究管理方面，美国思想库在选题时就非常注重可靠性、实用性和针对性。尤其是自主确定的重大课题，往往是由思想库的行政管理人员在与政府官员、国会议员进行充分沟通的情况下，与研究人员一起讨论确定，从而保证了自主研究课题紧跟时代和潜在客户的需要。思想库在确定研究项目之后，要对研究方法、资料和数据的收集与分析等具体问题做具体敲定，并逐步实施。在资料收集与分析阶段完成后，思想库要形成全面的研究报告，详细论述事件的背景、问题的焦点、问题的成因、分析的思路和解决的方案。在报告形成后，思想库还要组织思想库内部未参与项目的专家或外来专家对研究成果进行严格的评审，以保证报告的质量与可行性。在这方面，兰德公司的“内部评审制”尤为著名，它通过使用领先的实验方法和严格审查，力求使研究成果达到最高的技术水平。公司对每一项研究计划，通常都聘请两位未参与该研究计划的资深研究人员做评审员，负责计划开始后的期中审查和计划临近结束时的期末审查，看其是否达到了兰德的工作要求。然后，待研究小组写出研究报告初稿后，评审人进行预审，并写出评审意见。研究小组则要对其批评意见做出回答，或者接受，进行修改;或者不接受，解释理由。最终将研究成果提交给委托方后，项目才得以完成。

在成果推销方面，美国思想库特别重视研究成果的推销，注重提高在政界、商界和社会大众中的影响力，一方面是为了吸引更多的项目合同及捐助，另一方面是为了提高自身的政策和舆论影响力。美国思想库推销研究成果的途径主要有以下几种方式［8］:①定期出版刊物及发表著作。思想库会通过公开出版物的形式向政府、公众、媒体展示最新的研究成果。②提交或公开发布研究报告。政策研究型思想库除了会及时将研究报告及研究结果呈交给相关部门之外，还会选择一些影响较大、较受关注、保密级别低的研究报告公开发布，起到吸引社会注意，影响政策走向的目的。③举办发布会或招待会等。思想库会邀请各界名流参加发布会或招待会，通过正式或非正式的交流，来扩大影响，提高知名度，在不经意间将自己的研究成果兜售出去。④举办研讨会、公开演讲或通过媒体发表声明。思想库会就某一主题举办规模不等的研讨会，希望通过这种方式加强与其他研究者的交流与学习，扩大在学术圈子或同行业内部的影响;而举办公开演讲或通过媒体发布各种观点，则可以发挥引导舆论的作用。⑤出席国会听证会。国会在重大政策出台或者立法之前，会邀请某些思想库研究人员就某些问题进行听证。

三、中国思想库发展历程、外部环境及其运作机制

(一)中国思想库的发展历程

建国以来，中国思想库的发展可以依次分为3个发展阶段［9］。

第一阶段，1978年以前是政府依附型政策研究机构发展时期，政府外的思想库在这一时期基本不存在。当时的政策研究机构以前苏联研究机构为模式，紧紧地被部门和机构任务所束缚。中国当时确实成立了少数独立的国有政策研究机构，这些研究机构经历了长期的体制结构演变与发展，其中有一些已经成为现在中国事业单位型思想库的一部分。

第二阶段，1978年前后到20世纪80年代末，中国领导人已经认识到政府外政策研究机构对经济改革的重要意义，相继建立了许多事业单位型的半官方思想库，如1977年成立社科院，上世纪80年代初国务院先后成立的4个研究中心(国务院经济研究中心、国务院技术经济研究中心、国务院价格研究中心和国务院农村发展研究中心)以及后来组建的国务院发展研究中心、中国农村发展问题研究组等等都是这一时期成立的。这些机构为中国的经济体制改革发挥了重要作用。

第三阶段，从1992年邓小平南巡讲话开始直到现在。1992年邓小平南巡讲话带来了中国改革开放新的发展时期，而新一代思想库也开始兴起。通过十几年的改革开放实践，中国已经初步形成了社会主义市场经济体制的框架，中国在意识形态和思想上也更加开放。各种类型的思想库也不断涌现，特别是大学内的政策研究组织作为新兴的一类非官方思想库在规模上越来越大，大学的学者们开始对中国政策发挥着影响力。

虽然与思想库有着某些类似之处的智囊及其机构在我国古代就曾以各种形式出现，如养士、谋士、幕僚、翰林院等，但在中国，真正可以称之为思想库的研究机构直到改革开放之后才出现，与美国思想库相比，中国思想库起步晚了60多年，而且多为官方和大学思想库为主，民间思想库则很少，民间思想库还处于发展初期，无论其数量还是其影响力都非常薄弱，他们在中国社会承担的主要功能是批评政府、传播新思想，教育公众的功能，而不是影响政府决策。美国思想库则是以民间思想库为主，其影响力也远大于其他类型的思想库。

(二)中国思想库发展的外部环境

与美国相比，我国思想库发展的外部环境还存在着很多不足之处，已成为制约我国思想库发展的主要因素。

一是决策咨询尚未形成制度。我国现有的决策体制虽然强调专家的角色，但其并没有获得有效行动的空间和能力。目前我国现有公共决策咨询立法还存在诸多疏失之处，比如重大行政决策事项是由领导或会议决定而非法律规定，咨询程序一般采用“可以”等任意性而非“应当”等义务性条款进行强制规范、对违法决策责任规定得少而对专家及咨询机构的责任规定得多等。一些领导干部决策民主化和科学化的意识还比较淡薄，决策咨询的必要性和重要性还没有被各级决策部门所接受。一些政府决策者不重视发挥思想库的决策咨询参谋作用，对政策研究成果和专家学者的决策建议不听取、不采纳，依然以个人经验作为决策的依据。

二是政府信息共享还存在很多障碍。虽然我国已于2007年开始实施《政府信息公开条例》，但并未将信息公开视为公众的一项权利，信息公开实施的效果并不理想。该条例虽然规定了各级政府必须履行的职责，诸如维护和及时更新政府信息等等，但由于政府信息公开工作机构不健全，人员及职能不落实，很多具体细致的工作难以开展，加之缺乏对政府信息公开行为的评估与监督，导致在政府信息公开过程中出现了信息公开内容不完整、不真实、不及时以及随意性等问题。此外，条例中对涉密信息的规定过于笼统，成为很多地方政府不公开信息的借口。还有许多国内关键部门在制定政策过程中，为了防止泄密和干扰，刻意控制决策信息数据。缺乏翔实的政府信息，政策研究的范围将会受到很大的限制，研究效果也会大打折扣。

三是有利于捐赠的社会环境尚未形成。在中国，社会信用体系还不健全，相关法律不够完善，慈善机构也不透明，慈善运作管理相对滞后，特别是捐款不知所终、捐物被挪作他用的恶性事件屡屡发生，“慈善腐败”也比较突出，使得捐赠者对慈善行为的质量和效果心存质疑。2009年我国慈善捐赠占GDP的比例仅为0.01%，而美国的比例为2.2%。当前我国还缺乏清晰明确的现代慈善思想，社会对于建设有中国特色慈善事业的路径，还没有形成共识，慈善事业还没有被社会大众普遍接受。捐赠的不发达使得我国思想库的发展缺失了一个重要的资金来源。

(三)中国思想库的运作机制

近年来，我国许多政府部门用于研究的资金大幅度地提升，一些政府官员离任后到大学和科研院所任职，也推动了政府与思想库之间的互动;许多相对独立的大学思想库，甚至已经开始成规模地接收到了社会和企业资助，从而扩大了资金来源，向更有活力、更有持续性和更有影响力的现代思想库模式转型。但与美国成熟的运作机制相比，中国思想库的运作机制还处在探索阶段，还没有找到一条适合自己发展的道路。

在资金来源方面，中国思想库缺乏个人、公司或基金捐助的机制和环境，经费来源渠道单一。在中国，无论是政府职能部门下属的研究院所，还是大学下属的研究机构，其财务来源往往比较单一。很多思想库都是单纯依靠主管部门的财政拨款。民间思想库的经费来源渠道则是单纯的依靠市场，很难获得政府资助。与美国思想库充裕的经费状况相比，中国思想库可以称得上是“囊中羞涩”。经费来源渠道的单一造成许多研究机构都面临资金紧张的问题，为数不少的思想库因为资金来源断裂而被迫停顿。

在研究管理和人员配置方面，由于主要预算依赖政府拨款，政府直接或间接影响着这些思想库的生存和发展，因此这些思想库在课题研究和信息提取方面在很大程度上受到政府的制约，往往容易偏向于注重对政府政策的宣传和诠释。此外，很多思想库过于强调学科专业特点，用人机制缺乏活力，不能完全满足对重大理论和现实问题进行跨学科、跨领域综合研究的需要，以及大批业余化的管理队伍，这些因素制约了中国思想库的进一步发展。

中国思想库，尤其是官方和大学附属型的思想库，对某些政府决策的参与程度和深度及其产生的影响力，可能要远超过美国思想库。但这并不能说明这些思想库就比美国思想库更会推销自己的研究成果。而是因为一些学者在与政府长期的合作中建立了信赖，成为中国高层领导非常重视的智囊，另外一个很重要的原因就是中国政治决策过程相对美国而言要简单，在思想库层面上也还没有形成竞争机制。中国思想库大多在拓展公众舆论影响力方面非常薄弱，这一方面源于思想库领导者本身没有意识到影响公众舆论的重要性，另一方源于缺乏与媒体沟通的专业人才和经验。

四、中美思想库比较结论与启示

通过对中美思想库发展演变、外部环境、运作机制等方面的对比可以发现:首先，在美国民间思想库是主力，而在中国官方和半官方思想库则是思想库的主力军。其次，完善的民主决策体制和信息共享制度、良好的捐赠环境为美国思想库的发展创造了一个良好的外部环境。中国在这些方面还存在着很多不足之处，已成为制约我国思想库发展的主要因素。最后，美国思想库在资金管理、研究管理、人员配置、成果推销等方面己经发展得非常成熟，通过科学的管理与运作，使得其在美国政治生活中获得了非常高的地位与影响，中国思想库的运作机制还处在探索阶段，还没有找到一条适合自己发展的道路。

在美国，经过一个多世纪的发展，已经形成了世界上最发达、最繁荣的思想市场，也形成了一套比较成熟的思想库发展模式，虽然这种模式是根植于美国的政治、经济、文化土壤，并不一定完全适用于中国，但是我们仍然无法忽视美国思想库的发展外部环境和内部运作机制对于中国发展思想库的借鉴意义。

在营造良好的外部环境方面，我国可从如下几个方面着手:

1.应重新对整个决策咨询过程进行严密的、科学而理性的规范化设计，构建“谋”、“断”合理分工的平台。政府决策层主要承担“断”的任务，负责提供决策需求、主持方案论证、做出最后决断，而“谋”的任务则交给咨询机构来完成。同时，也应尽快建立健全有关公共决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。

2.进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》从行政法规尽快升格为法律，完善信息公开管理机制，最大限度的实现政府信息资源共享，满足社会各界对政府信息资源的需求。

3.建立健全慈善事业的公示和监督体系，消除社会上存在的对慈善捐款不公开、无监督的担忧，包括规范捐赠资金管理，完善项目运作监督，严格按照规定的渠道接收、使用社会捐赠款物，并及时下拨，还要加强监督、检查、公示及向捐赠者反馈和审计工作。慈善资金的使用必须体现捐赠人的意愿，且对慈善资金的使用效果进行考核。通过营造良好的捐赠环境来提高整个社会捐赠的积极性。

在思想库运行机制方面，我国应进行相应的机构改革，建立高效的运行机制。首先，在资金来源上，除了政府资金外，要引进基金会、企业和个人资金，但要保证资金来源不影响研究过程和结果，保持研究的相对独立性从而使其研究选题更加贴近社会现实、更加多元化，研究成果更具独立性和创新性;其次，在研究人员设置上，要改变原有的单一学术背景，大胆启用不同年龄、背景的综合型人才，鼓励研究人员借助大众传媒表达思想，无论是国内传媒还是国际传媒，让中国思想库学者明星化的同时，扩大了思想库本身的知名度和影响力［10］;再次，在内部机构设置上，要明确思想库以研究部门为核心，其余各部门围绕研究、服务于研究部门;最后，中国思想库要建立完善、多层次的信息传播机制，一方面要通过出版发行书刊包括年度报告、科研快报、工作论文、著作等，及时全面地向政府和社会介绍应用对策和基础理论研究成果，另一方面要有效利用新闻媒介，通过举办高层论坛、学术交流、专题访谈等，宣传思想库的研究成果和政策思想，让思想库的研究成果实现影响力的最大化。

［1］包兴荣.试论公共决策咨询机构发展与中国国家软实力建设［J］. 决策咨询通讯，2008(5):36-42，54.

［2］中国工程院网站.2010年全球思想库排名报告发布［EB/OL］.［2011-04-21］.http://www.cae.cn/cn/guojijiaoliuhezuo/guojihuiyi/2010nian/2011-04-02/10434.html.

［3］王莉丽.美国思想库发展历程及面临挑战［J］.红旗文稿，2009(14):33-36.

［4］承 婧.美国对华政策中的“思想库”因素——以兰德公司“遏制接触”报告为例(1999-2004)［D］.上海:上海大学，2007.

［5］金春华，葛新权，刘 宇.软科学研究资源共享的内涵、机制与构建研究［J］.科学学与科学技术管理，2007(4):16-19.

［6］侯经川，赵蓉英，邱均平.国外思想库的四大制度保障［J］. 中国信息导报，2003(8):18-19.

［7］王春法.美国思想库的运行机制研究［J］.管理论坛，2004(2):29-41.

［8］王春法.美国思想库的运行机制及其启示［J］.科学新闻，2003(11):36-37.

［9］朱旭峰.中国思想库:政策过程中的影响力研究［M］.北京:清华大学出版社，2009.

［10］王莉丽.如何打造具有国际影响的中国思想库［J］.领导文萃，2009(17):54-57.