妇女农地权益保障之困境及对策研究——以全国十省田野调查为基础

林苇

妇女农地权益的维护是农民权益维护中的矛盾多发点和薄弱环节。[1]笔者所在的中国农村土地法律制度研究中心对妇女土地权益的维护给予了长期关注，对中国内地东部、南部、西部、北部、中部五个各具特色的农业区域经济区的10省30县90乡180村1800个农户进行了前后历时4个月的大规模实地调查。[2]该项调查采用了多段抽样和自然抽样相结合的抽样方法。首先，根据东部、南部、中部、西部、北部的区域划分选取了江苏、山东、广东、湖北、湖南、河南、山西、四川、贵州、黑龙江等10个农业大省作为调查地点；其次，在所选取的上述10省内又根据地理位置、经济结构、地形地貌等因素分别选取了3个县；再次，根据经济发达程度的不同从每个县选取3个乡镇；最后，于每个乡镇随机选取两个村，每村再随机选择10户农民进行调查。实地调查采取问卷和访谈相结合的方法，每村原则上要求做10份问卷和1份访谈，访谈对象可以是村干部也可以是普通村民。调查人员依据问卷内容向农民提问并在问卷上相应位置作出标志。访谈为半结构式，课题组提供访谈提纲供调查人员参考，调查人员可以根据当地实际情况和在问卷调查中遇到的特殊现象决定需要深入访谈的问题。共收回1799份有效问卷、200余份访谈记录以及几十份土地纠纷判决书、调解书等珍贵的一手资料。[3]笔者现以田野实证调查为研究基础，解剖实践中存在的问题并提出对策，以期能对农村妇女土地权益的保护和农地法律制度的完善发挥相应的作用。

一、农村妇女土地权益保护中存在的突出问题

土地权益问题不仅涉及农村妇女的生存与发展，同时也影响了中国社会的稳定与和谐发展。土地承包经营权既包括在初始分配中获得承包经营权，也包括在承包经营期内持续享有此项权益。相较初始分配的公平而言，如何实现后续分配的公平一直是一个现实中的难题，现实中农村妇女的土地承包经营权处于流失之中，未能合理分享土地承包权是其中存在的最突出问题，且并未因各地的经济发展状况的不同而有明显区别。我国妇女权益保障法规定：“妇女与男子在农村土地承包上享有平等的权利。”我国农村土地承包法规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”但在实践中，农村妇女在后续分配过程中很难确保初始分配中获得的利益，其土地承包经营权存在隐性流失的现象，现实中农村妇女土地权益的维护仍存在初始平等而过程不平等、法律平等而事实上不平等的现象。[4]

1．对出嫁女土地权益的调查

课题组对出嫁女土地权益的调查主要围绕“进、出”两方面展开。所谓对“进”的方面进行调查是指出嫁女在婆家即新居住地能否取得承包地。调研数据表明，在受调查的1799户农民中，仅有9.67%的农户表示其所在的村解决了新增人口(含娶进媳妇)的承包地，而有66.70%的农户表示其所在的村都没能解决新增人口的土地问题，因此实践中妇女出嫁后能够获得承包地的比例较小。所谓从“出”的方面进行调查，是指妇女出嫁后较难获得新的承包地的同时，其原享有的承包地的具体处理情况。调查数据显示，在被调查对象中，针对“你们村的妇女出嫁后，发包方（如村集体）原来分配给她的承包地在承包期内是如何处理的”这一问题，有15.23%的被调查对象表示当出嫁女户口迁出时由发包方收回；4.61%的被调查对象表示无论户口是否迁出均由其收回；9.06%的被调查对象表示如在婆家取得土地即收回，否则不收回；58.48%的被调查对象表示无论何种情况由女孩家人继续承包。前述田野调查的结果表明，部分妇女失去了原有土地却未获得新的土地，其在一进一出的迁徙之间即丧失了作为集体一员应享有的最重要的生存基础，而更深层次的现象是即使妇女出嫁后其原有承包地未被收回，因土地的固定性和非移动性，固然该承包地的利益仍由该妇女的娘家享有，但妇女本身却很难再实际享有这一权益，面对这一隐性流失，虽有学者主张出嫁女有权在出嫁时分割其在娘家的承包地，但由于乡村伦理和民间传统，这一理论上可行的办法却在实践中因与传统乡间民俗相悖而在实践中很难实现。本课题组在与受访农民的访谈中也获知此类事件极少发生，故妇女出嫁后从表面上来分析其对原承包地的利益虽仍在，但利益的享有主体却已然发生了实质性的变化，出嫁女实质上未能再享有承包地的利益，其在新的居住地也很难获得新的利益，同时无形中因财产上的依赖而导致对他人整体依赖性的增强。

2．对离婚妇女土地权益的调查

相较农村普通妇女而言,离婚妇女土地权益的维护处于一种更为艰难的状态，如果该离婚妇女在婆家未获得承包地自不必说，即使该离婚妇女在婆家基于土地的原始分配或后续分配获得承包地，但当该离婚妇女因婚姻状态而发生了二次流动时也很难继续维持其原有权益。本课题组的调研数据表明，对妇女在离婚回娘家后土地如何处理这一问题，有52.70%的受访农民选择由其前夫继续耕种，而非由该离婚妇女继续享有该土地的承包经营权；有10.62%的受访农民选择由发包方收回；有7.50%的受访农民选择如果其在娘家取得土地就收回，否则就不收回；选择由该妇女继续承包的仅为15.56%。从而导致农村离婚妇女的生存来源受到破坏，甚而影响妇女在婚姻自由中的选择权，因为一旦选择离婚就面临着可能丧失其最基本的生活来源，丧偶儿媳再嫁时也存在上述权益受损的现象。

二、农村妇女土地权益未能得到合理维护的主要原因

（一）以户为单位的土地承包经营责任制缺乏对流动成员利益的灵活保护

中国现行的农地制度是以农地所有权归村社而使用权归农户为特征的[5]，户既是一个整体享受因此而获得的利益，同时又基于此承担相应的义务。但土地承包经营权既以户为单位，同时又以户以内的人口的数量为划分土地的依据，其在划分时考虑了户和个人的双重因素。应当承认这种兼顾了双重因素的利益分配方法确有一定优势，即顺应了中国农村的现实，强化了以户为单位的土地耕作方式。从历史的视角分析，我国自周朝施行“井田制”以来多以户为社会税制的基本细胞，但是这种分配方式的弊端也日益暴露。依照物权原理财产权的归属主体首先应该为特定的主体，而户作为财产权主体其户内人口具有一定的变化性，如分家析产、婚丧嫁娶、老人去世、小孩出生等，只要此户内人员每发生一次流动的状况这个财产权就要迎接一次挑战，故每一个权利主体并不能真实而完整的享有一个完全独立的权利并行使其对土地的相关权能，且当土地上的权利人迁移时很难将其土地进行相应的处理。这一以户为单位的土地承包制度获得了财产静态上的公平，但却很难适应动态变化，一旦主体发生地理位置和生存环境上的变化，那么，权利则很难随之转移，现行农地承包制度仅考虑到了静态安全的架构制度的设计，却缺乏对动态公平的应对，对处于流动状态主体的权益维护缺乏成熟有效的对策，一旦处于流动状态的人口因种种原因不再能得到家庭的庇护的时候，原有的矛盾即呈凸显态势。家庭在一定程度上成为一把双刃剑，既能屏蔽和保护妇女土地权利，却也在一定程度上损害了妇女的土地权益。无论是何主体处于流动状态都容易发生其个体权益与整体权益的冲突。由于人员流动是不可避免的社会常态，人员处于流动状态而农民最主要的财产——土地却具有一定的不可移动性，因此如何保护流动人群的土地利益即成为现实中亟待解决的难题，而农村妇女又因婚嫁而存在的流动性使其成为这一制度缺陷的主要利益受损者。

（二）混乱的农地调整实践难为农村妇女土地权益提供宏观的保护途径

农村妇女的个体利益由于被融入其家庭之中无法分割，或分割效果不佳而难以得到切实维护，同时在户与户之间、村与村之间农村妇女的个体利益也未能通过对农村土地政策和法律的宏观调控获得必要的协调和平衡。基于稳定的价值取向，我国立法对土地调整问题选择了严格限制，物权法第一百三十条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当按照农村土地承包法等规定办理。”因此除特殊情形外，集体内部不能基于人口增减（包含因婚嫁形成的人口增减）而对农户之间的土地进行必要的调整，使农村妇女通过集体调整来维护土地利益的途径也未畅通，进而使其陷入一轮轮的负面循环之中。并且由于现实生活的发展却又超出了法律的预测，有关农地调整的法律规定和政策在现实中的适用情况较为混乱，物权法和农村土地承包法的相关规定未能得到全面而严格的执行，有的村执行了上述法律规定和所谓“增人不增地、减人不减地”的农地政策，有的村却又赋予了农民合理调整土地的权利，甚至相邻的几个村内都有可能出现不同的农地调整态势。各村之间缺乏必要的衔接措施，导致农村妇女在不同的村落之间流动时，因不同的农地调整政策使其利益受到损害，虽然，从理论上说也存在农村妇女享有双重获得利益的可能性，但事实上更多的妇女却是在现实中双重失去利益。

（三）利益冲突引发农村妇女利益保护不足

由于利益的总量是固定且有限的，分母越大，分子所收获的利益就越小，因此A女出嫁后选择将户籍留在娘家甲村还是将户籍迁出娘家甲村而迁入婆家乙村，将会间接影响甲村和乙村的村民分享利益的多寡。从人类趋利避害的本能分析，每一个集体的利益分享人都不希望因增加新的主体而致使其所得利益减少，甚至现实中一些村庄坚决要求出嫁女迁出户口，并对未迁出户籍的出嫁女的原集体成员身份资格加以严格否认，拒绝出嫁女分享原集体组织的土地收益，即使该妇女在原集体组织仍拥有相应的承包地；而另一方面，对于接纳出嫁女的村庄，如果出嫁女未将户籍迁入，即可当然以此为理由拒绝其分享利益，而即使其已将户籍迁入，仍然可能基于其只有户籍而没有承包地为由拒绝其分享利益。农村妇女迁徙的过程实质是在两个以上的集体间发生流动，由于赤裸裸的利益冲突，农村妇女成了利益分配中两个团体之间不受利害人欢迎的主体。虽然从理论上来分析，农村妇女也可能基于其流动状态而在两个团体之间享有双重利益，但事实上妇女作为农民中的脆弱群体，在强弱悬殊的情况下更多的是在进出双方均难获得相应的利益保护。矛盾的背后凸显的是集体成员内部人与人之间利益的根本冲突，在以村规民约等方式认定妇女的农村集体经济组织成员身份时，由于利益的总量是固定不变的，因此维护农村妇女的利益在某种程度上就意味着可能要缩减其他主体的利益，激烈的利益冲突导致妇女的利益难获其他集体成员支持。当利益的获得主体彼此间互有利害冲突的时候，人们的行为极易异化为保障自己的利益最大化，并很难给予其他主体一个相对公平的解决方案，并常以村规民约的方式等固化其既得利益，使农村妇女的利益在通过民间法的方式进行救济时也受到了很大的阻碍。

三、对合理维护农村妇女土地权益的思考

（一）完善以户为单位的农村土地承包经营责任制的配套措施

如果说农村妇女在集体土地收益分配中的利益损害是由于法律中无明文规定，那么农村妇女土地承包经营权被侵犯的情形则主要是由于法律未能得到真正良好的执行。法律制度的构建应该是对现实中公平正义的反映，法律本身重要的功能之一即维护良好的社会秩序并以公平正义为价值目标保护每一个民事主体的合法权益，无奈“正义具有一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌。”[6]良好的愿望与良好的效果之间并不能划上必然的等号，一国的物权法是一国民事法律体系中最体现其民族特色之处，而中国社会的传统性现阶段仍较为集中地体现在农村社会中，不总结农村政治、经济、文化发展的特点，不与农村的生活实践相衔接，而仅依靠国家法的权威和国家强制力的推行往往事倍功半，很难形成乡村伦理与法律的统一，我国现行的农村土地法律政策仍然面临这一困惑。

由于土地耕作的受限，且基于我国所处亚洲大陆的地理位置与环境，轻易放弃土地的现象在我国并不普遍，应该说，当乡村与乡村之间的土地界限确定之后，一个村以内的土地如何进行公平的分配实为本村财产关系的重大问题，土地是农民最大的财富，且非一次性消耗品，而是牵涉到农民的养老保险与生存之基本保障。我国历史上始终是一个以自耕农为基础的国家，并在公有和私有之间循环往复，历史经验表明，在一个朝代的建立初期，由于农民能够较为公平地获取土地，且人地矛盾不突出，往往土地分配制度能够为社会的稳定提供一个良好的基础，而一旦人地矛盾突出，如何解决有限的土地与膨胀的人口之间的矛盾即成为历代社会需要考虑的重要问题。我国农村集体组织对农村土地是以户为单位、以人口为主要依据来进行划分利益界限的，基于此划分标准，如要适应未来人口发展变化与土地的关系，便应围绕其中的核心问题来适应不断发生变化的社会趋势，而现行农村土地法律制度却未能针对此划分标准即人口数量的变化而作出相应的应对，现行“增人不增地、减人不减地”的农地政策以及农村土地承包法和物权法对农村土地调整问题的固化态度，与事物自身的发展规律存有一定的相悖之处，因此即使在国家法的强力推行下，仍有部分乡村在按照其自身的公平逻辑进行相应的调整分配运转。由于对现行的以户为单位的土地承包经营制缺乏相应的补充措施，赢来了表面的稳定却失去了真实的公平，导致以户为单位的家庭承包责任制的自有缺陷缺乏相应的补充和调剂，进而使现有土地制度所存在的固有局限缺乏相应的配套措施而使矛盾越积越深，最终达到难以化解之势态。适时调整土地，是在遵守30年不变总原则的基础上解决法律缺陷的最好办法。“增人不增地，减人不减地”在短时期内具有一定的合理性，但片面地将承包权30年不变理解为30年内一成不变，只能人为地设置障碍。合理的土地调整制度可以理解为：在稳定农村土地30年承包总的格局不变的情况下，坚持大稳定、小调整，大格局不变，人口没有变化的不变，有变化的可以进行适当小调整。在不违背法律原则和立法精神的基础上找到解决问题的突破口。[7]妇女出嫁后，原居住地村委会不应急于收回土地，对新结婚妇女是否分得土地，原居住方和现居住方应建立沟通机制，“收回”或“分得”土地情况应通报对方，或开具证明由当事妇女带到对方村队，防止出现“两头没地”或“两头有地”的问题[8]，使妇女土地权益得到真正的保障。

（二）在尊重民意的基础上加强对村民自治的审查

我国农村土地承包法第三十条已经对农村妇女土地承包经营权的保护作了特殊而明确的规定，但现实中仍然存在侵权情况，尤其是对离婚、丧偶的妇女土地权益的侵犯,而且这种侵权形式往往又以村规民约等方式获得了乡间习俗的认同，因此国家法在农村的执行与民间法存有认同上的抵触，而在这一抵触背后实质上仍是利益的冲突。对村规民约须进行必要的制约已成共识，但如何将这一理念通过技术手段转化为具体的措施却仍是实践中的一大难题。法不仅应禁于已然之后，更应禁于将然之前，故笔者建议首先应强化村民对妇女权益保护的意识，以从源头上减少此类侵害妇女合法权益的村规民约的发生。由于从夫居的习俗与现实，不仅在家庭内认为女儿是泼出去的水，不能再享有家庭内的利益，而且在一个村集体里，村集体内的人也认为出嫁女不应再享有原集体的相关利益，而与此相对应的是村民往往认为男子理所当然地应享有对土地及土地派生出来的利益的权利。这种对妇女因婚嫁迁徙而产生的权利义务转移的错误态度和认知，在一定程度上引导村民作出了侵犯出嫁女利益的意思表示，甚至其在侵犯农村出嫁女利益时仍认为自己十分正义。故笔者主张应加强对保护农村妇女权益的引导，使村民形成妇女与男子享有同等权利的意识，且此项权利并不因主体的婚姻流转而有所区别，以此为我国农村妇女土地权益的维护保持一个清澈的源头。而另一方面则是加强对现有村规民约的监管和规制。一是建立行之有效的备案工作机制，对不合法的村规民约及时纠正。二是由乡级政府积极指导村民会议制定村规民约。首先是从程序上监督，也就是村规民约必须要由村民会议制定、修改，不能由少数人说了算。其次是从内容上引导，在村规民约提交村民会议讨论、表决前，则必须审视其与国家有关法律法规是否吻合，不要将不符合甚至有悖的条款，匆忙交给村民讨论、表决。[9]三是建立检查机制，对现行的村规民约进行清理，保障其合法性。四是乡镇政府对拒不接受合法化建议，坚持违法的村规民约，给村民造成人身、财产及其他损害或损害国家利益和社会公共利益的有关人员，应依法追究法律责任，对某些利用村规民约为保护伞，大肆进行违法犯罪活动的有关人员，应依法移交行政机关或司法机关追究行政责任和刑事责任。[10]五是建立监督保障机制，虽然村规民约不属立法范畴，但应列入乡镇人大行使监督职权，积极发挥乡镇人大监督职能作用，使村规民约处于制度化的监管之中。

（三）完善农村妇女权益救济机制

当外嫁女利益被侵犯后，其沿袭传统的村委会调解方式往往难以奏效，因此时对农村妇女土地权益的维护本身即牵涉到集体及村民的利益，因此再由村委会来进行相应救济较难，同时指望自身对自身进行监督和纠错无论是从人性的角度来分析，还是从历史的角度来分析，都被认为具有一定的不可行性。故农村妇女此时从维权的视角出发，其势必要脱离乡土社会的传统规则，而请求国家法的保护。而当其一旦选择了诉求国家公力救济时，也即在此请法下乡的过程中救济程序的畅通与否及成本的高低将对农村妇女的维权的成功与否具有重要的意义。现实中往往是公力救济的时间长且成本高，农村妇女因维权而支付的高成本，如人力、物力、时间成本和机会成本甚至有可能超过其最终有可能争取到的利益，最终使农村妇女的合法利益未能得到真正有效的实现，维权的结果因成本过高而打上了大大的折扣。妇女权益的保护固然寄希望于妇女自身能力的提高，但同时我们也并不能将希望仅寄托于某些个体的独有元素上，而必须为此类群体的维权提供良性运作的救济程序，从而使权利人的权利不仅获得实体上的有效保护，也能获得程序上的有效救济。

[1]张秀林，刘承芳.从性别视角看中国农村土地调整中的公平问题——对全国1199个农户和2459个村的实证调查[J].现代经济探讨，2005,(10).

[2]陈小君.后农业税时代的农地权利研究[D].国际经验与中国实践——农村土地问题立法研究国际研讨会交流论文，2008.

[3]陈小君,等.农村土地法律制度的现实考察与研究:中国十省调研报告书[M].北京:法律出版社,2010.

[4]廖洪乐.农村土地承包及集体经济收益分配中的性别视角——以陕西省西安市为例[D].乡镇论坛杂志社建设社会主义新农村论坛·农民土地权益与农村基层民主建设国际研讨会论文集，2006.

[5]朱玲.农地分配中的性别平等问题[J].经济研究,2000,(9).

[6]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987.

[7]林苇.农村土地调整问题的法律再解读[J].贵州警官职业学院学报，2007,(5).

[8]曹万东.农村土地承包存在的问题及对策[DB/OL].http://www.sohoxiaobao.com.

[9]扎旗人大常委会召开研讨会对村规民约建设提出五点建议[DB/OL].内蒙古新闻网，http://news.nmgnews.com.cn/xam/article/20061108/118122_1.html.

[10]张秀云.我市农村出嫁女经济权益保护的思考[DB/OL].惠州市组织部网站，http://zzb.huizhou.gov.cn/view.shtml?method=viewArticle.