中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策

石 磊 吕惠进 刘丹丹

(浙江师范大学地理与环境科学学院，浙江金华321004)

中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策

石 磊 吕惠进 刘丹丹

(浙江师范大学地理与环境科学学院，浙江金华321004)

公众参与是环境影响评价中的重要内容，在环境影响评价中发挥着特殊作用。针对目前中国环境影响评价中公众参与的实施状况，提出了公众参与意识不强、参与形式单一、信息公开不充分和公众意见未受到足够重视等一系列问题，并从宏观及具体操作上提出加强环保宣传教育、采取多样化的参与形式、建立完善的环境信息公开制度和认真对待公众反馈意见等相关的有效对策。

环境影响评价;公众参与;问题;对策

“环境影响评价中的公众参与”是指规划单位、建设项目单位、环境保护部门以及其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过一定的方式(如讨论会、听证会)参与到规划、建设项目及政府决策和立法的环境影响评价过程中。也就是公众行使参与权，对可能会对环境产生重大影响的活动做出表示，进行监督的活动［1］。

公众参与环境影响评价有助于增加建设项目的环境合理性，增强环评结果的客观有效性;有助于政府对环境问题的全方位管理，推进环境决策的民主化与科学化;有利于提高公众的环境保护意识，维护公众的切身利益;有利于生态环境的保护和可持续发展战略的实施。

我国2003年9月1日实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，首次以立法的形式确定了中国公民的环境权益，规定凡直接涉及公众环境权益的规划，要征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，为公众参与环境决策并依法维护自身合法环境权益奠定了更为明确的法律基础［2］。2006年2月14日，国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发2006［28号］)(以下简称《暂行办法》)，它不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与环保决策的积极性，保证了公众对环境事务的有效参与［3］。

1 目前中国环境影响评价中公众参与存在的问题

虽然我国的环境影响评价发展较快，成效也较为显著，但其中的公众参与仍存在多方面的局限和不足，具体体现在以下几个方面。

1．1 参与对象缺乏代表性和广泛性

尽管《暂行办法》对公众的选取有着明确的规定，但实际工作中涉及到利益的相关者时往往很难按照要求严格执行。如某些单位在发放问卷调查时故意回避利益受损者，尽量选取受益的公众，从而使得参与对象的选取缺乏代表性。另外，公众的思想文化素质、环境意识、法制观念等存在较大差异，因此在选择参与对象时要综合考虑，尽量使所选公众的覆盖面较为宽广。但某些项目在进行环境影响评价时选取的专家、学者往往会多于基层民众，甚至普通民众中只选取受项目影响较大的少数民众，而对于环境影响评价感兴趣的团体或个人则往往忽略，这就使得参与对象的选取缺乏广泛性。总体来看，从受影响的环境利益角度看，参与对象缺乏代表性;从参与对象的专业知识水平、对环保的认知程度、受影响的地域范围以及参与的过程看，参与对象缺乏广泛性［4］。

1．2 参与意识不强，缺乏主动性

虽然法律、法规已授予公众环境影响评价的参与权，但受自身专业知识水平、认知程度的局限和外界影响，大部分民众还未能真正积极得参与到规划和建设项目的环境影响评价中来。总体来看，我国公众的环境意识和知识水平比较低，环境素养和法制意识不高，环境道德较弱，公众参与环境保护的总体水平偏低。公众参与环境影响评价的意识还不够，在调查对建设项目所持态度时往往会出现坚决反对、违心签署和不闻不问的情形［4］。

1．3 参与形式单一且深度不够

与西方发达国家“自下而上”的参与方式不同，我国环评中的公众参与主要是政府主导下的“自上而下”的形式，公众参与的程度与效果在很大程度上取决于行政主管部门的态度。公众参与的形式一般有论证会、听证会、座谈会、专家咨询、问卷调查等多种形式，但目前采用较多的是操作相对简单、成本相对低廉的公众问卷调查，公众参与形式比较单一。很多问卷的格式和内容往往千篇一律或大同小异，针对性不强，并且通常是选择题和判断题居多，公众只能顺着问卷的设置被动答题，往往很难表达自己的真实想法和意愿。甚至某些问题的设置故意含糊其辞、避重就轻或有意回避敏感问题，这就导致了公众意见失真，并为以后的环境纠纷埋下了隐患。

1．4 参与时间未能贯穿始终

很多国家在工程概要刚提出时便要求公众参与并直至工程结束，而我国规划、项目环评中的公众参与一般是在编制环境影响报告书的时候才进行，仅限于早期的调查阶段，而对于工程建设过程中及工程结束后的参与则很少进行。在参与的过程中，公众参与的结果通常很少公布，致使公众不清楚他们的建议或意见有无落实或解决，公众参与的监督作用无法发挥出来。1．5 信息公开不充分、不及时

毫无疑问，及时而充分的信息公开将大大提高公众参与环评的质量和效果。但是目前很多建设单位公布的信息内容十分有限，往往只是简单介绍了工程的规模和内容，而对于涉及环评核心的污染物的排放和污染的治理措施等信息则未能清晰地公布，致使公众回复意见的准确性和可参考性大打折扣。尽管《暂行办法》明确要求公众参与前便向公众告知相关的环境影响评价信息，但很多单位直至公众参与时才公开一些重要信息，致使很多公众来不及筛选和消化相关信息，从而不能正确地表达他们的真实想法。此外，某些环境信息公开时，一些项目的前期作业已经进行，因而公众意见对决策影响不大，公众参与仅仅流于形式。

1．6 公众意见未受到足够重视

《环评法》明确要求规划编制单位和建设单位要认真考虑公众意见，并对公众意见采纳情况附以相关的说明。但在当前，环境影响评价报告书把公众参与章节往往只当作陪衬内容，基本上是把公众意见统计归纳列入表格并简单阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述以及陈述水平上的辨证分析，没有提出当地公众具体和明确的观点［5］。很多项目对公众意见处理过于简单和草率，往往大篇幅阐述公众的赞成意见，而对真正切中要害的反对意见则本能地加以回避，“只听取、不采纳”，使公众参与的效力大打折扣。

2 有效推进公众参与环评的对策与建议

针对目前我国环境影响评价中公众参与的现状，以及建设项目环评中公众参与出现的问题，现提出强化公众参与的措施和对策。

2．1 科学合理选择公众

公众的代表性与广泛性是影响公众参与有效性的重要因素，因此合理选择公众应兼顾公众的代表性与广泛性。广泛的代表性有利于吸取多方面的意见，便于决策者综合把握。因此，在选择对象时，高层次和基层的对象都要考虑，选择范围应包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。在实际操作中，应对参与公众进行科学合理的分类，尽可能确保得到的信息能代表全部群众的意见。同时，还应特别关注弱势群体。

2．2 加强环保宣传教育，强化公众参与意识

较强的环境意识是提高公众参与环评的基础条件，只有真正掌握了科学的环境保护知识，公众才会以主人翁意识积极自觉地参与环境影响评价，其意见也才具有较高的参考价值［6－7］。因此，要加强环保知识的宣传和教育。一方面，通过各种渠道广泛宣传环境保护的重要性，加快环保知识的普及，帮助公众了解相关的法律法规，使环境保护意识深入人心，进而提高公众参与环评的积极性和主动性。另一方面，加强环境保护教育，将环境教育列入从幼儿园到大学的教学大纲，让环保意识从小就深入到公众的学习和生活中。在环保知识的宣传和教育过程中，要充分利用各种媒体来唤起大众对环境问题的关注，切实发挥好社会舆论的监督作用。如厦门PX项目事件公众参与的成功就得力于新闻媒体和网络的渲染。

2．3 采取多样化的参与形式

如前所述，目前我国的公众参与主要为政府主导下的参与，且多种参与方式中以问卷调查居多。事实上公众参与的方式越多，其参与的有效性也越高。为此应开展形式多样的公众参与，将分散的公众意见集中起来，如电话、网络、意见箱等等都是很好的参与形式。不同的建设项目可以根据自身的实际情况采取不同的形式，大可不必拘泥于常规。问卷调查表作为公众参与的重要形式，其设计一定要科学合理，语言要通俗易懂，内容针对性要强，问题设置要能客观真实地反应公众意见。此外，在公众发表意见期内，任何团体或个人都可以要求召开公众听证会，审批部门必须接受要求进行安排。

2．4 实施全过程参与

我国应与国际接轨，实施全过程参与，即从建设项目立项、环境影响评价、建设项目的施工建设、竣工验收到工程正式投入生产运营后全过程实施公众参与，使公众真正融合于环境影响评价过程中。全过程参与便于公众合理把握参与时机，及时了解环境影响评价的重点，有利于公众意见的合理反映。例如，公众的提前介入能够使公众透彻地了解建设项目的相关情况，有助于环评过程中对敏感问题的把握，有利于应对项目建设过程中的各种变化。公众全过程参与环境影响评价既可强化法律赋予公众的环境知情权和参与权，又加强了公众的环境监督权，增强了环境影响评价信息的真实性，促进了决策部门与公众间的互动和交流，提高了公众参与的有效性。

2．5 建立完善的环境信息公开制度

有效的信息公开是公众参与环评的基础和先决条件，而健全的环境信息公开制度则是公众获得环境知情权的保障。《环评法》虽对公众参与环评作了规定，但对公众的环境知情权并未作出相应规定。因此，应该在我国现有的《环评法》的基础上加入环境信息公开的条款，给环境信息的公开以有效的法律保障。各级环保部门应当建立健全环境信息公开制度，通过各种公众易获取的渠道及时发布相关的环境信息。对于那些以取欺骗手段来发布虚假信息的建设单位，必须依法追究其法律责任，严惩不贷。只有建立起完善的环境信息公开制度，从根本上解决信息不对称问题，公众的环境知情权才能得以保障，公众参与才能有效的开展。

2．6 认真对待公众反馈意见

公众的意见或建议能否被合理采纳或解决，事关公众参与作用的真正发挥，并进一步影响到公众参与环评的积极性。《暂行办法》中明确规定，建设单位应当在报审的环评报告书中附有公众意见采纳或不采纳的说明，该说明不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。环评报告的公开，可使公众知晓自己的建议和意见是否得到客观公正的反映;而审批结果的公开，则使公众参与环境影响评价真正起到了监督的作用。因此，对公众的反馈意见应及时地进行归纳和整理，吸取或采纳其有建设性的意见并研究制定出相应的解决措施。

3 结论

随着可持续发展、科学发展观等观念日益深入人心，公众参与环境影响评价的作用将会越来越大。实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，不但可以强化公众的环境保护意识，提高环境影响评价的有效性，还有利于推进社会主义民主进程。尽管我国环境影响评价中的公众参与起步较晚，目前还存在诸如公众参与意识不强、参与形式单一、参与时间未能贯穿始终、信息公开不充分等问题，但相信随着我国环境影响评价工作的不断深入发展，公众参与环评一定会日臻完善，一定会在环境保护和可持续发展中发挥越来越大的作用。

(编辑:于 杰)

［1］徐春艳．略评我国环境影响评价法中的公众参与制度［J］．广播电视大学学报，2004，(3):87 －121．

［2］黄一绥，邱健斌．美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴［J］．福建地理，2006，6(2):113 －115．

［3］朱莞，姚建，丁海容，谭渊．改善环境影响评价公众参与的对策探讨［J］．国土资源科技管理，2008，25(1):164 －167．

［4］多金环，赵秋月，孔令辉．环境影响评价公众参与亟待完善［J］．环境保护，2009，(13):43 －45．

［5］宋国君，黎思亮．论中国环境影响评价中公众参与的一般模式［J］．环境污染与防治，2006，28(4):283 －287．

［6］刘先树．浅论中国环境影响评价之公众参与制度［J］．成都大学学报:教育科学版，2008，22(12):127 －129．

［7］李淑娟，牛晓君．中美环境影响评价制度中公众参与的比较研究［J］．环境科学与管理，2007，32(12):176 －178．

Problems of Public Participation in EIA of China and Countermeasures

SHI Lei LV Hui-jin LIU Dan-dan
(College of Geographic and Environmental Sciences，Zhejiang Normal University，Jinhua Zhejiang 321004，China)

Public participation，an important part of EIA，plays a special role in EIA．On account of current situation of public participation in EIA in China，this paper finds that the awareness of public participation is not strong;the form of participation is single;information disclosure is not full，and public opinion has not been given adequate attention to Concrete actions are put forward strengthen environmental education，diversify forms of participation，establish and improve the environmental information disclosure system and take the feedback seriously from the public，and take ather related effective countermeasures．

EIA;public participation;problems;countermeasures

X820．3

A

1002－2104(2011)03专－0068－03

2011-02-20

石磊，硕士生，主要研究方向为环境评价与规划。

吕惠进，教授，主要研究方向为矿产资源开发利用、环境地质研究。