国际格局变化与安理会改革

■ 郑启荣／文

国际格局变化与安理会改革

■ 郑启荣／文

诞生于第二次世界大战炮火硝烟之中的联合国迄今已走过65年的历程，它所处的国际格局亦已发生了重大变化。特别是20世纪80年代末90年代初，苏联解体、冷战结束，曾经主导雅尔塔体系长达40多年的两极格局崩溃，此后伴随全球化的发展与全球性问题的凸显，国际形势发生了历史性的深刻变化。

国际格局发生新变化

首先，国际格局的主要态势从1945 年后形成的两极对峙格局演变为新的 “一超多强”结构，国际力量对比相对均衡化的趋势越来越明显。苏联解体标志着原先美苏两个超级大国称霸世界的两极格局崩溃。美国成为世界上唯一的超级大国，继续保持着在国际格局中的主导地位，其政治、经济、军事力量仍处于无人匹敌的状态。但原先国际格局中的其他重要力量也在不断发展。欧洲一体化取得重要进展，欧盟成员国扩及整个欧洲地区，已成为国际格局中不可忽视的主要力量。日本尽管陷入经济困难，但其经济实力仍继续位居世界前列，走向政治大国的步伐一直没有停顿。以金砖国家为主的新兴大国群体性崛起也对原有格局带来挑战。国际格局中的主要力量对比出现了前所未有的新态势。

其次，国际环境发生了深刻的演变。在国际安全环境方面,表现为安全威胁本身的多样性与复杂性大为增加, 各国面临的安全挑战呈现出多元化的趋势。传统安全与非传统安全交织在一起，对世界和平与发展形成了重大威胁。随着两极格局式微，国际局势保持了总体上的和平、缓和与稳定态势，世界和平力量在增强。大国关系已发生了深远的变化, 它们之间虽然有矛盾,有竞争,有龃龉，但也有着更多的协调与合作。在相当长的时间内，大国之间发生全面对抗的可能性比较小，爆发世界规模战争的可能性已经微乎其微。但从某种程度上说，20世纪90年代初冷战结束以来，国际总体形势中动荡性的一面增加了。霸权主义和强权政治并未销声匿迹。作为世界上唯一的超级大国，美国倚仗其超强的军事、经济和科技实力，推行先发制人战略指导下的单边主义，严重冲击着集体安全机制，构成对国际体系稳定的严重挑战，威胁着世界总体安全与和平。而原先被两极格局所掩盖和压制的各种民族、宗教矛盾和领土纠纷矛盾爆发，由此引发的地区冲突和局部战争此起彼伏，巴以冲突和伊拉克战争就是最鲜明的热点例证。在霸权主义刺激下，恐怖主义到处肆虐蔓延，成为全球许多国家的心腹大患。同时世界各国还面临着多种多样的其他安全威胁，如经济危机、大规模杀伤性武器扩散、环境污染与生态恶化、跨国犯罪、严重传染性疾病的传播，等等。当今的国际环境虽然发生了重大变化，但天下仍不太平，世界仍不安宁。

再次，联合国也面临严峻的挑战。联合国毕竟成立于半个多世纪前,许多方面已与现实环境不相适应。由于历史的原因，联合国创立之初所面对的是尚未摆脱大战阴影的战后世界，其主要功能设计把防止国家间的冲突及世界大战再度爆发、维护世界和平作为首要目标，联合国的作用及机构设置也体现了“重政治、轻经济”、“重安全、轻发展”的特点。而在冷战后的世界中，联合国所处的国际环境已经发生了巨大变化，从时代主题，到世界格局，其面临的主要问题都与成立之初有很大不同，安全、发展、人权已成为联合国日常工作的三大支柱。安理会逐渐摆脱了因大国对抗而经常处于瘫痪状态的局面，呈现出新的生机。但其所面临的挑战和威胁更为复杂、多元，不仅要防止国家间的争端，还要处理一些国家内部的武装冲突；不仅要应对传统的安全威胁，还要应对大量非传统安全威胁。

与此同时，联合国的成员数目已从最初的51个国家增加到192个，从最初以欧美国家为主到囊括世界各地区几乎所有的主权独立国家。而联合国的权力分配，特别是安理会的构成仍延续二战以来的国际政治特点和大国主导框架，少数大国把持联合国的局面未得到改观。20世纪60年代以来发展中国家纷纷获得独立、联合国内发展中国家阵营不断壮大，过去一些不发达的经济体如今在很多方面已经成为全球有影响的经济体，一些较弱的国家已逐渐摆脱边缘位置走到国际舞台的中央。但他们的地位与作用并没有成相应比例的提高，他们的利益和声音一直没有引起足够重视，他们的合理关切与诉求均未得到满足。发展中国家，尤其是一批新兴的发展中大国强烈要求增加他们在安理会中的发言权和决策权。此外，安理会受到不同国家利益的牵制，在应对危机方面往往显得效率不高。作为联合国内最具权威并被赋予了维护国际和平与安全重任的安理会，在解决国际危机时竟然屡屡被“边缘化”，让人们对其有效性产生怀疑。

安理会改革势在必行

进入21世纪以来，国际形势继续发生着深刻和复杂的变化。和平与发展仍是时代主题，但不确定、不稳定因素有所增加。冷战结束后出现的国际体系变化依然在继续，积极因素和消极因素共生共存。“9·11”事件，以及始于2008年席卷全球的国际金融危机更是对国际局势产生了深刻而重大的影响。无论是国际格局的态势还是国际体系的特征，都处于变化调整的过程之中，需要国际社会成员破旧立新，对已有的国际规范中的不合理不公正之处进行改革，重构和完善原有的国际关系准则，以促使变革调整中的国际体系朝着更符合时代的要求，更有利于应对人类所面临的严峻挑战的方向发展。安理会的改革不可避免。

实际上，安理会改革并不是一个新的议题。在过去几十年里，随着国际格局的演变，涉及安理会改革的呼声不断。早在联合国成立初期，就有一些国家对《联合国宪章》的有关规定和安理会组成及表决机制表示不满，提出改革的要求。而且，由于冷战期间，安理会成为美苏争斗的重要场所，美苏在安理会滥用否决权以维护一己私利，导致安理会屡陷瘫痪，激起广大会员国的强烈不满。20世纪五六十年代，随着联合国会员国数量的不断增加，扩大安理会及对安理会进行必要改革的呼声日益高涨。在广大会员国的强烈要求下，1963年12月，第18届联合国大会正式通过修改宪章的决议，对安理会进行改革，将其成员国席位从11个扩大到15个。但40多年时间过去了，联合国成员国数目又有很大增长，安理会成员席位却依然没有变化，安理会代表性明显不足的状况更加突出。

1992年12月，第47届联大以协商一致的方式通过了由日本、印度、巴西等36国提出的关于“安理会席位公平分配和增加成员问题”决议案，即安理会第47/62号决议，拉开了新一轮安理会改革的大幕。由于安理会涉及面十分广泛，且与各成员国利益紧紧相连，因此各方都十分关注。许多国家纷纷提出相应的改革提案，但都因对改革的诉求及重点存在严重分歧，难以达成共识。在历任秘书长领导下，安理会在提高工作效率，增加透明度方面取得一定的进步，与联合国大会的联系方面也有所加强。但这些改革都未能解决安理会如何应对冷战后出现的危机、增强其应对国际和平与安全威胁与挑战的能力以及更具权威性和代表性等根本问题。

近年来，要求安理会改革的呼声明显加大，而且目标也更加明确。尤其是2005年，由日本、德国、印度、巴西组成的“四国集团”在联合国内部强行推动安理会改革，引起各方巨大争议。“四国集团”要求扩大安理会成员及常任理事国席位，他们四国享有与现有常任理事国同等权利与义务。这一方案遭到了以韩国、巴基斯坦、意大利、阿根廷为代表的“咖啡俱乐部”（后发展为“团结谋共识运动”）的坚决反对，“咖啡俱乐部”主张只增加可以连选连任的非常任理事国，而不增加常任理事国。与此同时，“非洲联盟”也提出自己的主张，非盟的提案要求给予非洲国家新常任理事国席位以及更多非常任理事国席位，同时他们要求取消现有常任理事国的否决权，否则新增常任理事国也应拥有否决权。美、英、法等常任理事国虽然也表态支持扩大安理会，支持个别国家成为新的安理会常任理事国，但言行不一，且均反对取消他们拥有的否决权或给予新常任理事国否决权。虽然各方都同意扩大安理会，都认为安理会只有15个成员国的组成并没有反映出联合国会员国数量和构成的巨大变化，也没有反映出国际政治的巨大变化，发展中国家在安理会的代表性严重不足，安理会已经不足以代表广大成员国的利益，但由于扩大安理会成员数目、增加常任理事国问题不仅是增强安理会权威和效能，而且包含非常复杂的因素，关系到联合国的核心权力，非短期内可以解决。1963年安理会第一次扩大之所以取得成功，主要原因在于当时的扩大只涉及非常任理事国。而从1993年开始的这轮改革不仅要增加非常任理事国，而且一些国家还把重点放在增加常任理事国及要求与五大国具有同等权利上，这直接涉及联合国内权力结构再塑造以及不同地区国家间的平衡，甚至包括历史及现实中的纠葛，情况就非常复杂，所以难度很大。围绕安理会改革的讨论几经反复，始终未能取得实质性进展。

2011年5月2日联合国安理会会议现场

2009年2月由联合国大会正式启动安理会改革问题政府间谈判会议，该会议到2010年9月第65届联大开幕时已经进行了五轮非正式谈判，着重围绕五个议题进行，即成员类别、否决权问题、区域席位分配、扩大后的安理会的规模、安理会工作方法以及安理会与联大的关系。虽然谈判仍未取得实质性进展，但首次以书面形式汇集了一些国家和国家集团的立场和建议，进入“基于案文”阶段，表明安理会改革在徘徊多年之后已到了更具实质意义的关头。2011年年初以来， “加速联合国安理会改革”的声音再度在联合国会场内外发出，由日本、德国、巴西和印度组成的“四国集团”发表声明，要求联合国在2011年9月本届联大闭幕前，就增加安理会常任理事国席位问题采取“具体行动”并取得“实质成果”。这一声明使安理会改革问题再度引起关注。

当前国际格局确已出现重大变化，安理会改革势在必行。尽管迄今为止，安理会改革未能取得突破性的进展，依然处于“雷声大、雨点小”的状态，但国际社会仍未对此失去希望，改革的动力依然存在。任何改革从来都不可能一帆风顺，安理会改革绝非可以“毕其功于一役”，在限定的时间内可以实现的。面对这样一个影响涉及全世界的机构改革，无疑需要讲求实效、注重质量、循序渐进，需要凝聚全体成员国的共识和努力。改革本身不是目的，而是为了加强安理会的作用，提高其权威性、代表性和有效性，使其成为“一个更加民主、公平、透明、有效和问责的安理会”。安理会改革的措施必须以《联合国宪章》的宗旨和原则为根本，通过广泛、民主协商,兼顾各方利益和关切，争取达成最广泛一致。强行推动不成熟方案,不仅影响会员国团结,最终也会损害安理会改革进程本身， 这不符合任何一方利益。

中国支持安理会与时俱进，进行改革，优先增加发展中国家，特别是非洲国家在安理会的代表性，让他们在安理会事务中发挥更重要的作用，同时让中小国家有更多机会轮流进入安理会，体现民主、公平的透明原则。只有这样，安理会在维护国际和平与安全的主导作用才能得到发挥和加强，安理会权威才能得到维护，其应对新威胁和新挑战的能力才能得到提高。

(作者系外交学院副院长)

（责任编辑：李瑞蔚）