统筹城乡养老保险制度若干问题综述

侯爱琴 （长江大学马克思主义学院，湖北 荆州434023）

社会养老保险制度是一个国家社会经济制度的重要组成部分，是社会保障体系中最核心和关键的组成部分，本质上是全社会人人都能公平地享受国家的发展成果和来自于公共财政的公共福利，无差别化是其理想的设计与选择［1］。社会养老保险制度不仅关系到社会的稳定和发展，也是社会文明和进步的标志。因此，建立健全社会保障制度，是我国构建社会主义和谐社会的客观要求。现阶段我国人口老龄化进程加剧，家庭养老、土地养老功能弱化，社会养老保险体系城乡二元性特征明显，而我国经济社会发展总体上已经到了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的战略转轨时期。党的十七大报告中明确提出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，这是加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要举措，是新一轮的社会保障制度改革，具有划时代的意义。在这种形势下，统筹城乡养老保险制度已是渐行渐近。目前，统筹城乡养老保险制度的必要性已成共识，笔者不再赘述，仅就统筹城乡养老保险制度的策略、路径和措施等热点问题作一综述。

1 统筹城乡养老保险制度的时机

城乡二元结构是发展中国家工业化进程中普遍存在的一种现象。发达国家的经验和当今发展中国家的实践证明，随着社会经济进步，必然要求城乡二元结构向城乡一元化发展［2］。因而统一城乡社会养老保险，是社会进步的必然发展趋势。中国养老保险制度经过了50多年的发展，历经多次改革，当前存在的主要问题之一是城乡社会保障发展不平衡，即城镇已建立了较高水平、较为完整的社会保障体系，养老保险金基本实现了社会统筹，而农村养老保险发展相对滞后［3］。统筹城乡养老保障制度，是经济发展到一定程度的必然结果和必经之路。实现城乡养老社会保险制度一体化必须加快构建农村养老社会保险体系［4］。国外统一发展城乡社会养老保障制度的前提是国家经济实力增强，工业开始反哺农业［5］。而我国已开始进入工业反哺农业阶段，统筹城乡养老保险体系也应提上议事日程［6］。牛桂敏［7］分析了我国人口、经济结构与城市化水平，并与希腊、日本、葡萄牙建立农村社会养老保险制度时进行了比较，认为我国建立城乡统筹基本养老保险制度的时机已基本合适。王东华［8］也提出，我国构建城乡融合的养老保险制度体系已经具有良好基础和有利条件。但是，目前我国建立城乡一体化养老保障体系的条件还不成熟［9］。因此，一致的观点是，建立城乡统筹基本养老保险制度的时机已基本合适，但是建立城乡完全一体化的养老保障体系条件还不成熟。

2 统筹城乡养老保险制度的策略

面对人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的挑战，覆盖城乡居民的社会保障体系的建立和完善是长期而复杂的。尽管城乡二元社会养老制度的融合是一个必然趋势和方向，但是是一个长期的、渐进的过程，需要全体国民的共同努力和艰苦奋斗［10］。实现城乡养老社会保险制度一体化，必须加快构建农村养老社会保险体系［4］。但是，一方面，由于我国农村社会经济发展水平的巨大差异，在农村建立社会化养老保险体系时应分层次、分步骤［11］进行；考虑到城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，建立农村社会化养老保险体系，应遵循由低水平到高水平的发展规律，并逐步将二元养老保险方案统一于城乡一体化的全国统一的养老保险方案［6］；要根据地区的差异和农村居民的非农化程度，采取由经济发达地区向经济落后地区逐步推进、由重点群体向广大农民逐步推进的策略，即 “因地制宜、分类指导，积极稳妥，梯次推进”［12］。另一方面，由于城乡间社会养老保险的衔接和转换上存在着制度内和制度外双重困难，从转换的条件准备、帐户的调整、养老金发放标准和其他多方面要素的调整出发，是一个系统而又循序渐进的过程［13］。因此，城乡养老保险制度不可能一步到位地统筹，必须分阶段推进，逐步衔接，最终统筹［11，14］。至于撼动二元社会保障结构，建立对城乡一体化方向的保护机制，当前最需要明确的是，必须从城乡分割的居民身份制入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础［12］。总之，应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以 “统筹兼顾、循序渐进”为基本策略［15］。值得注意的是，统筹不等于统一。所以，一方面要摒弃 “城乡分治”的传统观念和习惯，把农村的社会保障问题，放在我国逐渐从农业国向工业国转变的发展大趋势中思考和谋划，务必求得城乡社会保障制度能够适应工业化和城镇化的发展，能够适应社会转型的大背景；另一方面，也要谨慎防范和杜绝那种 “一蹴而就”实现 “大一统”的念头［16］。

3 统筹城乡养老保险制度的路径

建立城乡统筹的养老保险制度不仅势在必行，而且必须具有现实可操作性。封铁英等［17］对城乡社会养老保险制度及政策实施效果的地区差异进行了评析，指出城镇社会养老保险制度仍具有区域分割的明显特征，而且农村社会养老保险制度尚处于多路径探索阶段。目前，统筹城乡基本养老保险有多种“两步走”或 “两个阶段”的探讨。童广印等［18］认为统筹城乡社会养老保险的基本路径是：首先从 “城乡分割”到 “统一筹划、制度有别”，然后到 “制度统一、标准有别”，最终实现 “城乡一体化”。具体路径可分两个战略阶段进行：第一阶段 （2008～2015年），用7～8a左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由 “相互分离”向 “制度统一、标准有别”过程的转变。第二阶段 （2015～2030年），用15a左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由 “制度统一、标准有别”向 “城乡一体化”的转变。即随着城乡社会养老保险制度的建立与完善，城乡养老保险差距的缩小，有计划、有步骤、积极稳妥地将城乡社会养老保险制度逐步融为一体，实现关系到人民基本生活比较大的社会统筹的养老保险制度的城乡统一。袁彦东等［19］也认为在我国构建覆盖城乡的基本养老保险制度，应通过 “两步走”的做法逐步实现，即在财力暂时供给不足的情况下，首先用 “过渡方案”起步，等财力水平达到实际需求后，再逐步过渡到 “目标方案”。

在统筹城乡社会养老保险的过程中，关于建立城乡养老保险关系转移接续机制与建立全国统一的新型农村养老保险制度的先后次序，有2种不同的观点：一种是先建立城乡养老保险关系转移接续机制，而另一种则认为应先建立全国统一的新型农村养老保险制度。如韦樟清［20］认为，第一阶段，建立城乡养老保险关系转移接续机制；第二阶段，加大政府投入，引入市场机制，改革农村养老保险模式，实现城乡养老保险制度的衔接。同样，刘昌平［21］也认为，从实现社会养老保险制度城乡统筹的发展路径来说，第一步是实现城乡两类制度之间有效街接，第二步是通过城乡两类制度合并实现社会养老保险制度城乡统筹；他同时提出，在实现城乡两类制度有效街接方面，一是进一步完善城镇基本养老保险制度和创建新型农村社会养老保险制度，二是建立城乡两类制度的有效街接机制。相反，武建新［22］则认为，第一步是建立全国统一的新型农村养老保险制度，第二步是在农村养老保障体系较为成熟的时候，建立城乡一体化的养老保障制度。刘芙等［23］也认为新型农村养老保险是城乡统筹社会保障发展的起点。类似地，林毓铭［24］提出，依据城乡社会保障资源配置及现实可能性，率先将农民工纳入城镇养老保险体系，待条件成熟后再推进其他社会保险制度，是一种较为理性的制度选择。建立城乡统一的养老社会保障体系，要从分别巩固城保和农保入手，然后再从城乡养老保险制度衔接不断向覆盖城乡居民的养老社会保障体系过渡［5］。长期以来，我国农村养老一直以家庭保障和土地保障为基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济，在较低水平上艰难地保障着农村各类老年人的晚年生活。然而，目前农村核心小家庭迅速增加，家庭规模缩小，进一步弱化了家庭的养老功能；而且随着农村经济的发展，土地的保障功能和作用已日渐弱化，土地这一最后保障因而出现 “虚化”［25］。因此，笔者认为，建立新型农村养老保险制度更为迫切，应先于城乡养老保险关系转移接续机制的建立。

4 统筹城乡养老保险制度的层次

潘楠［26］认为养老保险城乡统筹的目标是 “广覆盖”，终极目标是 “可持续”，重点是 “可衔接”，但推进统筹的方法是 “分层次”。由于我国农村社会经济发展水平的巨大差异，在农村建立社会化养老保险体系时应分层次、分步骤进行［6，11］。所以，应该鼓励不同标准，建立城乡一体化的、多层次的养老保险制度［3，11］。袁文全等［25］也提出，要确立适合农村实际的农村社会养老保险实施办法，按照 “一个体系、多个层次”的原则，尽快在城镇企业职工养老保险和农村养老保险之间建立通道，构建既与目前实际相吻合、又便于向城乡一体化目标过渡的社会养老保险制度。

至于保障水平，借鉴国外的经验和国内的先进模式，必须在承认城乡差别的基础上实行有差别的统一模式，先把制度建立起来，保障水平并不一定要求很高［27］，或低水平但要广覆盖［27］。寇国明等［28］也提出，统筹城乡基本养老保险，要 “以中低收入群体福利为标的”。

5 统筹城乡养老保险制度的一些具体措施

曾经有人通过对城乡社会养老保险模式比较，特别是对城镇现行 “统账结合”的养老保险制度的实际运行状况，从5个方面指出其不具有可持续性，并据此提出未来城乡一体化社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制［29］。但是，多数人认为，应改造现有的农村社会养老保险制度，将个人积累制改为社会统筹和个人账户相结合的制度［30］。因为，从各国尤其是西欧的社会保障制度看，政府、雇主和雇员三方共同负担的模式和经验，早已成为各国普遍遵循的共同性原则。随着改革的深入发展，独具中国特色的以 “统账结合”为特点的部分积累制的养老金筹资模式将逐步显现其具有的长处和优势［31］。事实上，由于目前的农村社会养老保险制度以个人缴费为主，这项制度所产生的养老金仅相当于城镇企业职工基本养老保险的个人账户养老金。因此，应该采取措施解决农村社会养老保险 “社会统筹基金”问题，将现行的农村社会养老保险缺失的基础养老金补充上去［32］。

值得注意的是，农村社会养老保险制度缺损情况严重，实现集体经济的补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度构架的目标还有十分遥远的路要走［31］。而且，现收现付制向 “统帐结合”制的转变导致转轨成本问题出现，人口老龄化导致赡养率急剧上升使转轨成本不断增加，空帐的规模日益扩大导致转轨成本问题日益严重，我国养老保险段盖面太窄严重影响转轨资金筹集轨成本［33］。因此，目前实行全民社会统筹养老所面临的最大制约因素是国家经济承受能力［10］。推进城乡社会养老保险均等化，有赖于增加新农保制度的社会统筹，强化财政补贴责任及明确各级政府财政责任划分［34］，加大政府财政转移支付的力度，加快农村剩余劳动力的转移和养老社会保险技术建设［4］。

关于城乡社会养老保险衔接的具体操作，岳宗福［35］认为城乡养老保险的一体化应该从建立全国统一基本养老保险体系的角度考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，必须解决养老资金的便携性问题、养老关系的接续性问题以及养老资金产权的明晰性问题；建议在此基础之上实行 “大个人账户与小统筹账户相结合”的办法，建立基本养老保险 “一卡通”制度，内设统筹账户和个人账户，统筹账户下设全国统筹账户和地方统筹账户，相应改革养老待遇的计发办法，灵活解决城镇职工、流动就业人员、农民、失地农民和民工等不同劳动主体的养老保险问题，最终走向全国统一的基本养老保险体系。迟翔［36］也推荐采取 “一卡通”制度实现城乡养老保险一体化。此外，曾瑾［37］建议，在保持社会统筹现收现付模式的基础上，对社会统筹基金的给付模式进行一定的改革，将参保人在本统筹区域缴费时段（含视同）累积的社会统筹养老金权益设计成名义账户制的模式，记入个人名下，转移时将账户内形成的储存额全部带走，由最后参保地负责其养老金的发放。类似地，孔丹［38］认为做好养老保险关系转续工作，可借鉴欧盟的 “分段计算”模式——工作地缴费、分段记录、退休地发放。

此外，除了要大力推进新型农村社会养老保险制度建设、建立合理的城乡社会养老保险的衔接机制外，还要建立统一的社会养老保障管理机构，完善保障社会养老保障制度城乡统筹的法律等［1］。

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