降低政府行政成本的对策研究

赵炎 李琦

(哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028)

政府行政成本是指在政府行政过程中由政府及其工作人员的行为所产生的各种相关费用，以及由政府行政行为所引发的现今和未来一段时间内可能产生的间接性的资源消耗。自20世纪80年代以来，政府行政成本居高不下的状况日益引起世界各国的普遍重视，建立高效、低成本运行的政府是当今时代的诉求，也是我国节约型社会建设和新时期政府行政管理体制改革的主要目标之一。有效降低和控制政府行政成本不仅是提升政府绩效的关键环节，而且对于廉价政府的建设具有重要作用。

一、我国政府行政成本居高不下

(一)预算内行政成本增长迅速

近年来，我国政府行政成本无论是绝对数量还是相对比例，均呈现出基数大、增长快的发展势头。从纵向看，我国的行政管理费用占财政支出的比重由“一五”期间的12.75％上升到“十五”期间的17.7％;政府财政收入从1980年的1159.93亿元上升到2009年的64877.34亿元，而同期的政府行政管理支出则从75.53亿元飙升至8514.24亿元，增幅高达112倍，远远超过财政收入的增长速度。从横向看，我国政府的行政管理费用也高于世界上其他国家的同期水平，以行政管理费用占本国政府财政支出比例为参照标准，发达国家的比例平均约为9.5％，其中德国为6.9％;欠发达国家的比例平均为14.9％。而我国在2006年的比重为18.73％，这个比例高出世界平均水平也高出同类国家的平均水平。

(二)巨大预算外行政成本的存在

我国政府的行政成本支出由预算内成本、预算外成本和制度外成本三部分构成，对于预算内行政成本的统计和控制相对容易，由于预算外行政成本是事业单位可以自行安排和使用的，并且这部分资金不属于政府预算的组成部分，因此很难接受社会监督而且这部分资金的规模也相当庞大。有关专家指出我国政府预算内资金和预算外资金的数额相当，而大量制度外资金的存在也为有效控制行政成本增加了难度，相关统计数据显示我国政府制度外资金占预算内行政成本的比例为20％～200％，目前政府对这部分资金使用的约束力相对薄弱。因此相对于我国目前经济增长水平与财政承受力而言，近年来我国政府的行政成本呈现出规模过大和增长过快的态势，给我国政府造成了沉重的财政负担。

二、我国政府行政成本高居不下的原因

(一)观念性原因

一方面表现为政府部门中的工作人员缺乏行政成本观念。由于政府在提供和获得资源的过程中具有非排他性和非竞争性的得天独厚的优势，这使得一些政府部门内的工作人员缺乏行政成本观念，在对政府公共资源的使用过程中没有形成勤俭节约的习惯。近年来公众十分关注的“三公”消费问题就是很好的例证，“三公”消费资金数额的逐年攀升不仅挤占了正常行政管理业务支出的比例，也对政府公信力造成了不利影响。另一方面表现为行政价值观错位。体现在个别部门领导在做出行政决策的时候首先考虑的是本地区和本部门的利益，而不是全局长远的利益，以最大化本部门利益为追求目标，对于上级部门下达的命令仅从利己方面曲解领会执行，这样不仅增加了平行部门的协作办公成本，也加剧上下级部门之间沟通协调成本的增长，使得政府部门间的行政业务流程运行不畅，最终增加了中央政府的行政成本支出。

(二)制度性原因

一是预算制度不够健全。各级政府对“三公”消费等活动的行政成本预算在政府预算中没有明确体现出来，致使这部分行政行为的预算透明度不高;有关预算的法律和法规不够完善，目前仅有预算法和预算法实施条例等有限的法律来规范政府预算编制和执行行为，而这些法律法规的原则比较笼统，没有明确规定预算制定、执行与公示的细则。此外，各级人大对公共预算监督缺乏力度。一方面表现在监督实效不强，在较短的会期里，面对“内行看不清，外行看不懂”的粗略预算，人大代表们很难提出建设性意见。另一方面表现为监督约束力弱化，由于受政府、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。二是有关行政成本的责任制度不完善。对由政府部门及其内部人员不当行政行为造成部门行政成本浪费或损失的问责力度不够，事实证明仅仅依靠健全的法治来约束政府及其工作人员的行为是远远不够的，只有将造成行政成本浪费的责任明确落实到部门和人员身上，通过奖惩相结合的形式才能有助于落实行政成本责任制度。

(三)机制性原因

机制性原因一方面表现为政府内部控制机制不健全。政府内控机制是政府部门实现高效有序管理和低成本运行的重要保障。国家审计署的调查问卷表明，虽然目前中央部委内部的财务控制和会计控制机制设置比较健全，但对政府部门的行政决策的控制、内部审计机构和内部控制监督等设置仍存在提升的空间，并且内部审计机构的独立性也不强，这些因素的存在严重影响了政府内控机制的效果;另一方面表现为政府职能转变不到位，迄今为止我国已经进行了六次大规模的行政管理体制改革，大部制改革已初见成效，但个别地方政府仍存在“越位”或“缺位”的现象，由此造成政府职能范围过宽或过窄，地方政府的短视效应不仅带来行政成本的无效浪费，也降低了政府部门的工作效率。

三、降低政府行政成本的对策建议

(一)强化行政成本意识

公职人员作为政府行政决策的直接执行者，加强行政成本意识对降低行政成本起到至关重要的作用。一方面要加强对公职人员的成本意识教育，通过参加培训、研讨会等形式逐步增强形成行政成本观念。加强对温家宝总理在廉政会议上关于建设节约型机关讲话精神的理解，在部门内部定期组织领导和工作人员学习，对新出现的问题及时纠正。另一方面要用成本效益观念改造政府的工作流程，对政府管理流程进行再造，精简冗繁的工作流程，加强相关行政流程之间的衔接，形成无缝隙的行政管理流程，切实提高政府部门的工作效率。

(二)完善预算制度

首先，要设法将政府部门预算外和制度外资金统一归到政府的公共预算中，形成相对统一的公共预算，使行政成本支出全部来自公共预算内资金，这样做可以对政府行政资源的使用形成预算硬约束，进而有效降低制度外和预算外的行政成本。其次，在编制财政预算时要做到公共预算的完整、细致与公开，以便民众能够对政府预算做到及时准确的了解和掌握。第三，要完善公共预算的法律体系。虽然我国已经制定了一系列关于政府预算编制的法规，但是这些法规在当今日益追求政府行政成本预算细化的社会诉求面前仍显笼统，因此要出台针对政府预算专门的法律法规，改变预算编制中具体的不规范行为。

(三)加强对行政成本的监督

建设高效廉价政府的关键在于要加大对政府行政成本支出的监督力度，落实行政成本过失的责任追究等制度，务求以最低的行政成本获得最大化的行政效率。强化人大权力机关的监督，特别是要加强对财政预算的监督，发挥其规范和监督政府收支活动的作用。行政成本运行不透明是造成我国政府高行政成本的根源之一，提高政府行政成本透明度，建立社会公众监督机制，可以有效限制职权滥用，减少或遏制腐败，从而降低行政成本。加强执法机关和审计机关对政府日常行政支出费用的管理，提高监督部门工作的独立性与有效性，并通过制定政府行政成本信息公开方面的法规促使政府部门公开其行政成本预算，让政府的行政成本预算置于公众的视野中。

(四)建立政府行政成本的责任制度

建立并健全行政成本的责任制，落实行政成本责任制度有助于促进政府部门对其行为负责，进而实现降低行政成本最终目标。完善行政成本责任制度要具体到行政责任的确定、履行和监督等环节，务必做到细致与全面。一方面要完善行政首长负责制，部门领导要对本部门重大问题的行政决策负责，对错误决策造成行政成本严重损失的要追究其责任;另一方面要健全岗位责任制，通过健全岗位责任制划分部门内部的职权范围，明确工作人员的职责和任务，将行政成本纳入对其日常工作的绩效考核之中，促进公职人员形成行政成本责任观念，督促其有序负责地履行其工作职责。

(五)加强政府内控制度建设

首先，要完善政府部门内控框架。健全政府部门内审机构和风险评估机制是完善政府内控框架的前提，通过加强部门内部的行政伦理和内部审计建设并开展业务风险评估等措施可以优化政府内控的实施环境。其次，要通过法律制度硬化政府内控的责任约束。坚持以人大常委会通过的法律作为政府内控基础，以国务院制定的法规作为政府内控主体，以政府部门规章作为内控制度的补充。要实行政府部门内部控制测评报告和公示制度。加强内部审计机构对本单位内部控制的测评，实行内部审计机构向单位主要负责人定期报告的制度;加强审计机关对被审计单位内部控制测评，实行审计机关对被审计单位内部控制及内部控制测评结果、审计机关内部控制测评结果进行公示制度，以加强人大、政府、公众对政府部门内部控制的监督。第三，要实行政府内部控制的责任追究制度。以政府预算执行为主线，落实财政财务收支主要环节的内部控制责任，制定并执行内部控制责任追究制度，以加强法律对政府部门内部控制的监督。

[1]倪海东，安秀梅.政府组织规模与行政成本的财政思考[J].中国行政管理，2008(1):17-20.

[2]谢明华，刘爽.浅谈降低行政成本的对策[J].当代经济，2010(18):59-60.

[3]李素霞.控制政府行政成本的对策探析[J].企业导报，2010(6):14-15.

[4]韩明德.改革开放以来我国行政成本的特点及启示[J].社会主义研究，2009(5):103-107.