美国《2008年紧急经济稳定法》及其启示

邱润根

美国《2008年紧急经济稳定法》及其启示

邱润根*

2008年10月3日，美国出台了《2008年紧急经济稳定法》以化解金融危机。这部法案在制度设计上突出了困境资产购买、现有利益方保护以及金融监管三个方面的内容。该法制度设计中所体现的强调以流动性保障金融安全性的金融立法目的，强调实用性的金融立法内容以及坚持个人利益保护下的国家干预的金融立法原则对我国金融法改革有着重要启示。

紧急经济稳定法 国家干预 金融法制 法制改革

一、引言

2002年开始的美国次级贷款在2007年形成了次贷危机，并进而在2008年演变成了一场世界范围的金融危机。在以“两房”被政府接管、五大投行纷纷退出市场为标志的美国金融危机进一步加深的背景下，为恢复投资者信心、遏制市场恐慌情绪、防止美国陷入全面经济危机，美国财政部在2008年9月20日提出了“困境资产救助计划”(以下简称TARP)。经过反复修改，该法案于2008年10月1日和3日获得参、众两院表决通过，此即《2008年紧急经济稳定法》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008，简称EESACT)。

二、美国《2008年紧急经济稳定法》的主要内容

最终通过的《2008年紧急经济稳定法》尽管只有46个条款，但法案的内容非常庞杂。这些内容主要体现在困境资产的购买、现有利益者的保护和金融监管三个方面。

(一)困境资产的购买

《2008年紧急经济稳定法》最初的设想就是通过政府购买金融机构中的不良资产而将金融机构的不良资产剥离，以“远期模拟市场交易”的模型方式，将政府的救助成本递延到远期，这样可以从根源上解决当前影响金融市场的信心问题，也可以最大程度地降低远期政府救助成本。以时间换空间，实现政府与市场的双赢。因此，美国财政部提交的这一政府购买困境资产计划的核心就是要解决哪些困境资产可以购买、购买价格如何确定、由谁决定购买等问题，也即困境资产的范围、定价和授权问题。

1．困境资产的范围

困境资产的范围限于合格金融机构的合格资产。该法清楚地表明，银行、储蓄协会、信用社、保险公司和证券经纪人或交易商都是合格的金融机构，甚至退休计划和市政府等机构由财政部决定也可以成为合格的金融机构，但外国央行和外国政府所有的银行例外。不过，该法也规定了外国金融机构例外的例外。当外国银行下属的子公司在美国设有总部，而该子公司又得到了财政部长的允许并且有“重要的美国业务”时也可以成为合格的金融机构;甚至即使没有“美国存在”的外国银行和外国央行也可以将其对那些没有机会出售困境资产的金融机构所进行的扩大融资而造成的困境资产出售给TARP。〔1〕See sec．112 of EESAct．

合格金融机构的合格资产是指在2008年3月14日或以前所产生的住宅或商业抵押贷款和任何证券，或者以这些抵押为基础或涉及这些抵押的其他工具。〔2〕See sec．102 of EESAct．不过，在逆向拍卖(拍买)实践中，财政部所选中为TARP组合的证券包括“优质的、近优质的和次级的住宅抵押贷款支持证券、商业抵押支持证券、抵押支持证券担保的债务以及为促进市场稳定所收购的其他类型的抵押贷款”。因此，即使那些没有直接和次级抵押联系的证券也有资格作为困境资产。

同时，实践中组合的贷款资产包括“住宅第一抵押贷款，房屋剩余财产价值贷款，第二留置权，商业抵押贷款和为促进市场稳定所收购的其他类型的抵押贷款”，因此，即使不是标准的第一留置权抵押贷款的资产也可能合格。对于其他金融工具，财政部长在和联邦储备系统协商并向国会通知后也可以购买，因而这些资产也可以是合格的困境资产。

2．困境资产的定价

对于困境资产的购买价格，法律设定了两种方式，一是通过协商直接进行，二是通过拍买机制进行。

拍买方式可以使得那些拥有“可比较资产”的持有者以最低的价格竞争向TARP出售这些资产。但由于很难确定以地产为基础的哪些资产对于拍买具有“可比较性”，因而实际上TARP将首要和主要地依靠直接购买的方式。不过，直接购买的价格同样受到一定程度的约束，即财政部长对困境资产不能支付比出卖者购买该资产更高的价格。〔3〕See sec．106 of EESAct．

3．购买困境资产的权力

困境资产整体救济计划的权力主要由财政部长行使，财政部长最初可以在任何时候拥有高达2500亿美元的购买权力，可以从任何一家“金融机构”购买“困境资产”，并持有这些资产或者随后在市场以一个对政府回报最大的价格出售。尽管困境资产可以转售和回购，但必须始终维持在2500亿权力限度内，不能突破。在总统通知国会后可以再授权1000亿美元给财政部长。其余3500亿美元在国会审批后才可以使用。尽管授权购买截止日期为2009年12月31日，但财政部长有权下令延期到2010年10月3日，并且财政部长可以在超过TARP终止期限之外持有和转售这些先前购买的资产。〔4〕See sec．116 of EESAct．至于具体哪些是合格的金融机构，则由财政部长决定。当困境资产出售机构以认股权证或者高级债务票据提供给财政部时，财政部长有决定或承诺购买的权力。

当然，财政部长的权力在某些情况下也是一种职责。例如，在财政部长通过直接购买获得了金融机构的“有意义”的股票或者债权地位时，财政部长必须要求金融机构符合执行补偿和公司治理的“适当标准”，这些标准包括:设置补偿限制以排除“高级行政官员”采取不必要的和过度的风险的冲动;对金融机构恢复高级行政官员的红利或激励薪酬要有“回补”的规定;禁止在财政部长拥有金融机构股本或债务地位时销售资产的金融机构向高级行政官员给予“黄金降落伞支付”。

(二)现有利益者的保护

针对财政部长的权力，法律同时设立了保护现有利益者的规定。这些规定包括对小金融机构的帮助、对房主的援助和对一般利益者的保护。

1．对小金融机构的帮助〔5〕See sec．118 of EESAct．

尽管法律没有将房利美或房地美的优先股列为合格的资产，并且最近财政部发布的文件也明确界定这些优先股当前不被认为是TARP目的的困境资产，但为反映国会对投资在“两房”优先股的小金融机构的关注，法律还是设置了许多规定以帮助这些小金融机构。这些规定包括:指令财政部长考虑向资产不到10亿美元、截至2008年6月30日资本良好且其优先股本贬值导致资本水平下降一个以上等级的机构提供财政援助;要求财政部长确保各种规模、场所、组织形式或资产数量的金融机构参与TARP，这其中理所当然包括受“两房”影响的小金融机构;允许银行性质的、小业务的投资公司，或国内税收法列出的其他实体，或联邦存款保险法下的存款机构，将“两房”优先股中的亏损作为一个普通的损失而不是资本损失享受税收优惠，但这些优先股必须是被合格的小金融机构在2008年9月6日持有并销售，或者在2008年1月1日至2008年9月7日期间已经销售或处置的。

2．对房主的援助〔6〕See sec．110 of EESAct．

法案特别规定TARP所购买的住房抵押贷款的条款中应该“保留所有在其他方面可能会运用的请求和保护的规定”，这表明TARP没有权力不经房主同意而修改住房抵押，这对于房主是一种援助。同时，对于房主提出的旨在减轻损失的具体措施的合理请求，例如延长期限、利率下降、划减、增加在信托或其他结构内允许修改的贷款比例等，财政部长可予以同意。法律还规定财政部长以及其他可能成为TARP购买的抵押贷款财产管理者的各种联邦实体，例如联邦存款保险公司、联邦储备委员会和“两房”保护者的联邦住房金融机构，最大限度地援助房主和鼓励房主利用现有计划的优势尽量减少赎回。

3．对一般利益者的保护

对于一般利益者(也包括小金融机构和房主)的保护，首先是要增强他们对于市场的信心。为此，法律要求财政部长建立一个担保计划，对在2008年3月14日前产生的或者发行的困境资产，保证高达100%的本金和利息的及时支付。〔7〕See sec．102 of EESAct．法律还将储备金的利息支付期从2011年10月1日提前到2008年10月1日，〔8〕See sec．128 of EESAct．并临时将联邦存款保险公司的存款保险标准最高金额和全国信用社管理局的股份保险标准最高金额从10亿提高到25亿。〔9〕See sec．136 of EESAct．对于虚假广告和滥用联邦存款保险公司名义歪曲存款责任，或对联邦存款保险公司没有进行保险的股份虚称进行了保险，或虚报联邦存款保险公司对股份所做的保险程度等情形，法律规定了民事金钱处罚制度。〔10〕See sec．126 of EESAct．

此外，法律还要求财政部长制作可公开获得的每次买卖、交易或者其他处理方式的说明、数量和定价的信息，并要求财政部长决定是否每一个资产销售机构应当公开披露其资产负债表外交易、衍生工具、不确定的债务以及类似的潜在风险源。〔11〕See sec．114 and sec．129 of EESAct．如果发现这样的披露不足以向公众提供机构的“真实金融情况”，那么财政部长要向相关监管者制作建议。这些条款旨在便利一般利益者的监督以达到保护利益者的目的。

该法案也列出了利益者保护的具体措施。为防止财政部参与购买资产而对投资者带来的不利，法律规定向财政部提供的认股权证或高级债务票据是无表决权的普通股或优先股，即使是有表决权的普通股也只有在财政部长同意不行使该表决权时才可以。但由于购买资金是纳税人的钱，因此购买的这些无表决权的普通股或优先股必须能够有所收益。为此，法律规定认股权证或股票抵押证券必须为财政部长提供“合理参与”销售机构的股票增值，债务票据必须提供一个“合理的利益率”。每个认股权证、股票抵押证券或者债务票据也必须为纳税人提供额外的保护。〔12〕See sec．113 of EESAct．认股权证的执行价格由财政部考虑“纳税人的利益”制定。认股权证还必须包括针对资本市场交易权证的反稀释条款，例如分股，股票分配，红利和其他发行、兼并、重组等，以防止股份稀释可能带来的损失。针对参与机构可能出现的高“黄金降落伞”的补偿费，法律对参与机构的执行补偿做了限制。〔13〕See sec．111 of EESAct．这些限制是通过两项税法的修改进行的，一是修改了国内税收法典第162(m)项，二是修改了国内税收法典的第280G项。其中税收法典第162(m)项的修改是将原来的100万美元的限度减为50万美元，超过的部分要交税。税收法典第280G项的修改规定是，如果在该法实施期间对法定的行政官员所支付报酬等于或者超过行政官员规定期间的平均年薪的3倍，这些超过的报酬不但不能对雇主进行扣减，还要遵守国内税法第4999条的规定征收20%的消费税。在法律要求的5年期结束后，对于TARP对纳税人所欠的净费用，总统可向国会提交一个向金融业追偿净损失的立法建议。〔14〕See sec．134 of EESAct．这显然也是为了保护纳税人的利益不受损失，毕竟其他受益的金融业是纳税人出资购买困境资产所带来的。

(三)金融监管

为了真正地落实困境资产的购买计划并真正做到对现有利益者的保护，法律设立了一个金融稳定办公室来管理TARP。金融稳定办公室主任临时确定由负责国际经济与发展的财政部长助理卡什哈担任。办公室的主要任务是委派某些金融机构作为政府的“金融代理商”购买、持有和销售困境资产。〔15〕See sec．104 of EESAct．

同时法律还设立了复杂的监督和报告制度。〔16〕See sec．105 of EESAct．法律新设了金融稳定监督委员会、TARP特别监察长和国会监督小组三个监督机构和美国政府问责办公室的总审查长一起负责监督财政部长对TARP的全面管理。其中，金融稳定监督委员会负责审查该法律下财政部长的权力运行，对权力的使用提出建议，并报告任何可疑的欺诈、虚假陈述或向其他机构的渎职行为。TARP特别监察长将审计和调查资产购买和保险计划以及财政部长对这些事项的管理。国会监督小组负责审查金融市场的现状和金融监管体制，并负责向国会进行月度报告财政部长权力的使用、购买对市场和机构的影响、可获得的交易信息对市场透明度的贡献程度、缓解赎回努力的效果和纳税人成本最小化等情况。而美国政府问责办公室的总审查长有绝对广泛的权力，可以在所有方面审查TARP。因此财政部必须允许总审查长充分获取财政部的记录和TARP的代理人及代表的记录。美国这四个监管机构各自负责自己的监管事务，分别向国会报告。最终国会能统一了解金融的运行情况以及金融体制的现状以决定是否继续授权。

但这四个监管机构的报告制度各有不同。由于金融稳定监督委员会成员是联邦储备委员会主席、财政部长、证券交易委员会主席和美国住房和城市发展部部长，因此，金融稳定监督委员会每月召开会议讨论财政部长的权力运行问题，每半年向国会的拨款委员会和国会监督小组进行报告。而救助资金正是财政部长权力运行的最重要因素，因此法律规定财政部长应在每500亿的使用后，向拨款委员会报告这些钱是如何用的，包括说明定价机制、财务条款的合理性，并说明对金融体系的影响;财政部长还要每月向国会报告贷款修改的数量和类型以及发生的赎回数量。TARP特别监察长要向拨款委员会提交季度报告。国会监督小组由5个美国众议院和参议院的领导任命的人员组成，负责向国会进行月度报告。总审查长按照美国通用审计标准审计TARP的年度财务报表以及TARP的代理人和代表，每60天向国会拨款委员会和TARP的特别监察长进行报告。此外，法律还授权美国证券交易委员会暂停应用市值会计，如果它发现这项行动符合公众利益并与投资者保护一致的话。〔17〕See sec．132 of EESAct．

三、美国《2008年紧急经济稳定法》的启示

美国的金融危机是在完全崇尚自由市场理念的背景下发生的，但它的规模和程度由于全球化这一复杂背景而难以估计。为了避免经济崩溃，美国出台了《2008年紧急经济稳定法》。而该法是各方利益博弈的产物。这种利益包括个人利益——个体公民的私人利益，社会利益——产生于社会生活的共同条件，公共利益——尤指国家的利益的立法思想。该法律的出台及其内容设计为我国未来金融法制的改革带来三点启示。

第一，金融立法的目的要强调以流动性保障金融安全性。美国紧急经济稳定法的立法目的明确指出，设立TARP的目的就是要恢复金融体制的流动性和稳定性，而流动性和稳定性正是金融安全的标志。但为实现这个立法目的，美国采用的是关注效率，以效率促安全的方法。在金融危机下要实现安全的目标首要的就是快速恢复市场信心，而金融市场的信心来源在于金融的流动性。因此，法律设计的TARP要将缺乏流动性的困境资产恢复流动性就只能以远期换当期。但是人们对远期利益的期待体现在当期的金融效率上，因此，法律规定了建立保险计划、加速准备金的利息支付、对房主的援助、对小金融机构的财税优惠以及对财政部投入的救济资产将优先得到清偿并保证全额偿付等内容。这些对于快速恢复金融体制的安全性来说是一剂良药。

第二，金融立法内容要强调实用性。美国这次紧急时期的金融立法有期限的规定，同时，美国还修改了有关财税法的规定从而形成金融财税立法互动，这反映了美国紧急经济时期立法的实用主义做法。如果仅从这次金融危机的角度来讨论该法律，那么这种实用主义的金融立法形式上只是应对金融危机的临时手段，但如果考虑到现代金融创新的高速度和危机出现的高频率，这样的金融立法或许将会成为应对现代金融行为的常态，因而实质上会是现代金融法制的应有特征。因此，这一做法也是我国在出现紧急经济情况时立法应当考量的举措。

第三，金融立法原则要坚持个人利益保护下的国家干预。这部法律的最大亮点是国家出资购买私人金融机构资产而坐拥国有股份。尽管国家是不得已而为之，但它冲击了人们心中对自由理念的信仰。英国《泰晤士报》经济专栏作家安纳图·凯尔斯盖指出:“曾经是世界上最资本主义化国家的最资本主义化的政府，已经决定铲除这个国家最大、最重要的私人金融企业的老板，以政府任命的官僚取而代之。”〔18〕王启超:《美国大步迈向美国特色社会主义》，资料来源:http://www．ce．cn/xwzx/gjss/gdxw/200809/24/t20080924_16895741．shtml，访问日期为2010年10月21日。前德意志银行高管罗杰·依伦伯格更是尖刻地说:“美国政府对这次金融危机的历史性的反应将我们置于一个几代人也没法看清的位置。在不到一个星期的时间里，我们已经正式地跨越了从资本主义到社会主义的红线，有关资本主义太多你需要一点社会主义以及社会主义太多你需要一点资本主义这一问题的争论，在我看来只具有象征意义。”〔19〕若言:《“美国特色社会主义”的震撼》，资料来源:http://business．sohu．com/20081010/n259948386．shtml，访问日期为2010年10月21日。至于这个法律出台后是否真正会让他们的担忧兑现现在还不清楚，但有一点是可以肯定的，美国人再一次看到了人性的贪婪，完全的自由是实现贪婪的最好理由，因而必须想办法给予一定的约束。而这种国家干预行为使得我们有些人对我们的金融法制现状盲目乐观。但是有一个事实是不容忽视的，那就是国家干预的预设前提是拥有一个充分自由的市场，而自由市场需要强化对个人利益的保护。而强化个人利益保护的自由市场正是我国目前金融法改革要完成的任务。因此，坚持个人利益保护下的国家干预表明，在我国金融危机后的金融法改革中，国家干预只是其中一个考量因素，因为我国的金融法改革面临培育自由金融市场和强化国家干预的双重任务。

(责任编辑:李秀清)

* 邱润根，南昌大学副教授，华东政法大学博士研究生。本文系教育部人文社会科学研究基金项目“中国证券市场国际化的法律制度研究”(项目号09YJA820035)的阶段性研究成果。