改革开放以来我党三农政策的演进及启示

邹玉杰，宋文官

(1．中共大连市委党校，辽宁大连 116013;2．大连市委党史研究室，辽宁大连 116013)

·纪念中国共产党成立90周年·

改革开放以来我党三农政策的演进及启示

邹玉杰1，宋文官2

(1．中共大连市委党校，辽宁大连 116013;2．大连市委党史研究室，辽宁大连 116013)

有史以来，耕种稼穑始终与众生息息相关;而以国家关怀的视角重视审视三农问题，则是改革开放以来中国历史进程中的一个亮点。纵览30多年我党三农政策演进的脉络，界定三农政策发展的各个历史阶段以及党的惠民支农政策的着力点，对今后开展三农工作，将会获得有益的启示。

三农政策;改革开放;历史进程;启示

改革开放以来，我党对三农问题进行了不懈的探索，从理论到实践都取得了显著的成效。研究和总结我党三农政策演变的过程，深刻认识农民在社会中的重要地位、农业在国家产业中的基础作用、农村在城乡中的区域功能，将有利于全面解决三农问题，对有效推动社会主义新农村建设和城乡一体化进程，助推全面建设小康社会目标的实现，具有重大意义。

一、实行家庭联产承包责任制，确立农村基本经营制度(1978－1984)

1978年至1984年是我国农村改革的第一阶段，广大农民创造性地实行了家庭联产承包责任制，重建了农户家庭经济，使农户成为相对独立的市场经营主体。废除人民公社制度，大力发展农村商品经济，解放了农村生产力，使农村经济向专业化、商品化、现代化方向转变，使农民生活由贫困向温饱转变。

1.推广家庭联产承包责任制，实现历史性转折。1979年4月，中央工作会议通过了对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，强调要尊重生产队的自主权，充分关心农民的物质利益。党的十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，允许社员保留自留地、家庭副业和农村集市贸易等，为推进农村体制改革作了铺垫。1980年9月，中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，使“双包”责任制得以普遍实行。十二大首次以决议的形式肯定了包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制，给广大农民吃了“定心丸”。1982年至1984年，党中央连续下发了1号文件，明确家庭联产承包责任制是社会主义农业经济的组成部分，采取统一经营与分散经营相结合的原则，促使农业从传统农业向现代农业转化，并鼓励农民增加投资，发展多样的农村经济组织，开展多种经营。允许农民和集体联合兴办各种企业，积极支持农村专业户。到1983年末，全国农村实行包干到户的农户达到农户总数的95%以上。1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过修改宪法的决议，把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度写入了《中华人民共和国宪法》。1993年11月，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。

2.废除人民公社，实行村民自治制度。1983年10月，中共中央、国务院决定，废除人民公社，建立乡(镇)政府作为农村基层政权。六届全国人大第二十三次会议正式讨论通过了《村民委员会组织法(试行)》，以法律形式肯定了村民委员会作为基层民主建设的成果经验和做法，规定村民委员会的性质是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织［1］。

二、改革农业管理体制，促使农业产业从计划经济向市场经济转化(1985－1992)

1985年至1992年是农村改革的第二阶段，主要内容是进一步改革农业管理体制，终结农村购销体制，扩大市场调节，促使农业生产适应市场需要，促进农业产业结构趋向合理化，大力发展以集体经营为主并有个体、私人经营的乡镇企业，实现了农村生产力的跳跃发展。

1.终结农产品统购派购制度。1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，终结了我国农村自1953年起实行的统购统销制度，增强了农民生产、销售、经营农产品的自由度，实现了多渠道直线流通。农业税由向农民征收实物改为折征现金，调动了广大农民发展商品生产的积极性。1985年全国经济作物的种植面积比1984年增加5 000万亩，1986年农产品收购价格总水平比1978年提高了77%，使农民得到了实实在在的利益［2］。

2.乡镇企业异军突起，推动小城镇建设。早在1984年，中央就充分地肯定了乡镇企业的地位和作用，确定了“热情支持，积极引导和管理，使其健康发展”的总方针。1985年1号文件要求在农村产业结构调整中重点突出，异军突起的乡镇企业，为转移农村剩余劳动力，城乡一体化发展起了极大的推动作用。1987年1月，中共中央政治局通过《把农村改革引向深入》明确指出:要鼓励乡镇企业“四轮驱动”，即乡办、村办、户办和联办一起上。乡镇企业的规模发展突破了传统的、单一的农业观念，确立非农就业和非农发展方向。1987年6月邓小平在会见南斯拉夫客人时说:“农村改革中我们完全没有料到的最大收获就是乡镇企业的发展，突然冒出搞多种行业，各种小型企业，异军突起。乡镇企业每年百分之二十几的增长率，直到现在，解决了占农村剩余劳动力50%的人的出路问题。”［3］

3.夯实农业基础。1986年1月，党中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署》(即1号文件)，文件肯定了农村改革的方针政策，必须继续贯彻执行。强调要依靠科学，增加投入，保持农业稳定增长。要正确处理粮食生产和多种经营的关系，允许一部分人先富起来，走共同富裕的道路。至1991年底，三年治理整顿任务基本完成，扭转了农业生产持续徘徊的局面。

三、加强农村市场体系建设，推动农业现代化(1992－2002)

1992年邓小平南巡讲话，进一步解放了亿万农民的思想;党的十四大提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济，又进一步推动了农村经济的发展，三农政策的制度化、法律化继续加强。

1．夯实农村政策，实施科教兴农。党中央、国务院于1993年11月下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。2002年1月，中共中央国务院发出《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，指出要加大金融支农力度，加强农业和农村基础设施建设，改善农民的生产生活条件，从2002年起，全面启动退耕还林工程。

1995年5月，在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中，党中央从科教兴国的战略高度，提出了实施科教兴农的战略思想，强调农业、农村经济的根本出路在于依靠科技进步，到本世纪末，科技进步对农业的贡献率提高到50%，推动传统农业向现代农业转变。党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出东部地区和大中城市郊区有条件的地方要率先基本实现农业现代化［4］同时，从改革农业生产经营方式入手，以科技为支撑，积极探索农业现代化的实践。中共中央、国务院在《关于做好2002年农业和农村工作的意见》中，强调适应农业结构战略性调整的要求，大力推进农业技术创新和科技体制创新。

2．创新体制和机制，积极培育农村市场经济。

1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过修改宪法的决议，把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度写入了《中华人民共和国宪法》。从1993年起，国家有计划提高了粮食和棉花的收购价格，包括粮食等绝大多数农产品的价格均已放开，取消城市居民的粮票和粮本;从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。党中央在《关于1998年农业和农村工作的意见》中，确定了实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方分开、新老粮食财务挂账分开等“四分开、一完善”的改革思路，完善了粮食价格形成机制。1998年5月，国务院又下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，进一步要求按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行的三项政策和加快粮食收储企业改革的措施。2000年3月党中央、国务院发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资以及屠宰税等，农村税费改革要逐步推广。翌年1月，中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》中指出，要积极稳妥发展小城镇，要与农业产业化、乡镇企业、专业市场和社会化服务体系建设结合起来，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性循环。

3.实施扶贫攻坚计划，进一步加强农村工作。

尽管农村改革使广大农民逐步走上了致富之路，但至1993年底全国农村仍有尚未解决温饱的贫困人口8 000万人。党中央、国务院1994年初制定了《国家八七扶贫攻坚计划》;1996年9月作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》;1999年召开了扶贫开发工作会议，制定了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，提出从1994年到2000年，基本解决8 000万农村贫困人口的温饱问题;到1999年，全国529个贫困县的农民人均收入达到1 347元，温饱问题基本解决［5］。至2000年，农村贫困人口由1978年的2．5亿人减少到3 000万人，国家八七扶贫攻坚计划基本实现。为进一步开展扶贫工作，2001年1月，中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》中指出，扶贫开发是一项长期而艰巨的任务，要制定今后五到十年的扶贫规划。

四、统筹城乡经济社会发展，建设社会主义新农村(2002年至今)

十六大以来，中央坚持把解决三农问题作为全党工作的重中之重的原则，坚持“多予、少取、放活”的方针，实施工业反哺农业、城市支持农村的措施，不断加大对三农的扶持力度。在巩固和完善农村基本经营制度的基础上，确定了以统筹城乡经济社会发展，实现城乡一体化战略，建设社会主义新农村。

1.夯实农业农村发展基础，提高农业综合生产能力。2003年1月，中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》，提出新世纪新阶段农业和农村工作的主要任务是积极推进农业增长方式的转变，提高农业科技和装备水平，加快建设现代农业，大力推进农业和农村经济结构战略性调整，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，深化农村改革，创新体制和机制，加快发展农村各项社会事业，实现农村社会全面进步。2005年中共中央、国务院《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出，坚决实行最严格的耕地保护制度，加强农田水利和生态建设，加快农业科技创新，加强农村基础设施建设，提高农业竞争力，健全农业投入机制，提高农村劳动者素质，促进农民和农村社会全面发展。2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调:加快构建强化农业基础的长效机制;切实保障主要农产品基本供给;突出抓好农业基础设施建设;着力强化农业科技和服务体系基本支撑;逐步提高农村基本公共服务水平。2011年中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》指出，要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，走出一条中国特色水利现代化道路。

2.深化农村改革，促进农民增收。2003年12月，中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》出台，是我党有史以来第一个专论增加农民收入的文件。《意见》在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上提出了全面促进农民增收的新思路，提出坚持“多予、少取、放活”的方针，从2004年开始，全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营，实行“三项补贴”政策，即对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴。从2006年，在全国范围取消了在我国延续了2 000多年的农业税。2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求。2009年中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求:把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长。

3.统筹城乡社会发展，建设社会主义新农村。

2003年，中央确立了三农问题作为全党工作的重中之重的原则。2006年中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。

2007年1月中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》要求:发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率。

2008年10月，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，深刻总结了30年农村改革发展的伟大实践和基本经验，强调要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。《决定》成为今后一个时期推动农村改革发展的行动纲领。

五、我党三农政策演进的重要启示

1.认识上高度重视，是解决三农问题的政治保证。在我国改革开放的伟大实践中，相继产生了邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，构成了中国特色社会主义理论体系，为认识和解决三农问题提供了理论上的指南和实践上的方法论。邓小平、江泽民、胡锦涛同志在不同的历史时期对三农问题均作出诸多重要的指示，明确了三农问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题，关系全面建设小康社会目标的实现问题。这些重要论述形成了把解决好三农问题作为全党工作重中之重的共识，对各级党委和政府在思想认识上高度重视三农问题，因地制宜解决三农问题，起到了指导和推动的作用。改革开放以来，我党审时度势，由点到面、由浅入深，从局部到整体、从微观到宏观，出台了系列三农政策，涉及农村经济体制、农业产业以及社会建设、基层民主建设、农民的权益保护等各个方面，创造性地提出了统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进城乡一体化等战略思想，为最终解决三农问题提供了有力的政治保证。

2.尊重农民首创精神，是解决三农问题的群众基础。农民是农村社会的主体，是农业生产的主力军，也是农村改革与发展的根本动力。各级党委和政府，必须自觉坚持历史唯物主义，问计于民，问政于民，向群众学习，坚持农民自愿的原则，尊重农民的首创精神。我党在改革开放的实践中吸取过去“左”倾错误的教训，坚持群众路线，善于从群众中来到群众中去，及时总结广大农民伟大创造的经验，形成正确的解决三农问题的政策，用于指导全国三农工作。广大农民创造的家庭联产承包经营责任制、乡镇企业、农业专业合作社、村民自治等众多创举，开辟和推进了农村改革的航程，也为解决三农问题提供了许多“灵丹妙药”。历史经验教训表明:什么时候尊重农民首创精神，顺应农民意愿，三农问题就解决得较好;反之，农民积极性就受到挫伤，农业就停滞萎缩，农村就凋敝落后。

3.维护农民利益，是解决三农问题的关键所在。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，是对我党执政的本质要求。三农问题的核心是农民问题。在经济上切实维护农民的物质利益，在政治上保障农民的民主权利，是制定三农政策的基本出发点和落脚点，是解决三农问题的关键。改革开放30多年来，党中央、国务院制定的一系列三农政策，都体现了以人为本，保障农民各项权益，这些政策深受农民拥护，为三农问题的根本解决奠定了政治基础。

4.坚持农村改革，是解决三农问题的动力源泉。思想是行动之先导，思想解放程度的大小，直接影响着改革与发展进程的快慢。改革开放30多年来，我国共掀起了四次大规模的思想解放运动，成为改革开放以及推动三农工作的思想动力。1978年真理标准讨论和党的十一届三中全会为标志的思想解放，从哲学上进而从思想上，冲破了长期以来“左”倾错误以及“两个凡是”的思想禁锢，在党的思想路线、政治路线和组织路线上完成了拨乱反正，实现了伟大的历史转折，开辟了始于农村的改革开放进程，也为三农问题的解决提供了思想前提;1992年邓小平南巡讲话和党的十四大为标志的思想解放，从体制和指导思想上，解决了计划经济与市场经济姓“资”姓“社”的争论，以“三个有利于”作为检验或衡量改革的尺度，为确定社会主义市场经济体制奠定了理论基础，确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位，为解决三农问题开辟了广阔的前景;1997年江泽民在中央党校五二九讲话和党的十五大为标志的思想解放，从创新理论上，把邓小平理论确立为党的指导思想，阐明了中国社会主义建设的一系列基本问题，为推进三农工作指明了方向;2007年胡锦涛在中央党校六二五讲话与党的十七大为标志的思想解放，从创新理论上，提出了中国特色社会主义理论体系，阐述了科学发展观的定位、形成的时代背景、科学内涵，对深入贯彻落实科学发展观提出了明确要求，促使三农工作从经济层面向经济社会全面深入。

党的十七大报告指出，新时期最鲜明的特点是改革开放。我国首先启动了农村改革，以农村的改革和发展推动城市改革，又以城市的改革和发展支持农村，形成城乡经济社会统筹发展的格局，走出了一条富有中国特色的现代化建设之路。改革开放以来，根据不同发展阶段农业、农村、农民的发展要求，循序渐进地推进农村改革，为三农工作不断注入体制动力和机制活力。农村基本经营制度改革、农产品市场流通体制改革、农村金融和财税等体制改革，把农业和农村发展转入社会主义市场经济的轨道。农村土地制度改革，基本上建立统分结合的双层经营模式，理顺了农村最基本的生产关系，确立了农户自主经营的市场主体地位，推动了农村生产力的发展。农村医疗、卫生、教育、就业、扶贫等社会保障制度的改革与发展，使广大农民各类权益得到基本保障。可以说，每一次重大改革，都极大地推进了三农政策的完善，促进了三农问题的深入解决;没有改革，就没有三农的今天。

［1］全国人大常委会办公厅，国家计委，国家经济信息中心.改革与发展(1983－1987)［M］．北京:中国计划出版社，1988:48．

［2］中共中央文献研究室．十二大以来重要文献选编(中)［G］．北京:人民出版社，1986:700．

［3］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993:38．

［4］中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定［N］．人民日报，1998－10－14．

［5］国务院研究室．九届全国人大四次会议“十五”计划纲要报告学习辅导［M］．北京:中国言实出版社，2001:185．

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1008－8520(2011)04－0006－05

2011－04－11

邹玉杰(1963－)，女，黑龙江五常人，副教授。

［责任编辑:孙 霁］