公安机关突发事件的应急处置

武瑞清 沈晓霞

（1.山西警官高等专科学校，山西 太原 030021；2.河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

公安机关突发事件的应急处置

武瑞清1沈晓霞2

（1.山西警官高等专科学校，山西 太原 030021；2.河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

在明确应急处置在整个公共安全突发事件中地位的基础上，深入分析和阐述了组建应急指挥系统、制定应急处置执行计划、启动预警机制、发布预警信息和加强后勤保障工作等关于突发事件应急处置方面的基本问题，希望以此对公安机关应急处置理论和实践有所益处。

公安机关；突发事件；应急处置

本世纪的前二十年是我国重要的战略发展机遇期，同时，我国社会也进入了“突发公共事件的高发期”，而在突发事件的处置中，公安机关责无旁贷。也就是说，面对日益复杂的社会治安形势，防止可能发生的突发事件，处置已经发生的突发公共事件，减少损失，保护公民的人身权和财产权，维护社会稳定，是公安机关的基本职能。因此，应急处置的研究，成为摆在各级公安机关面前的一个亟待解决的重大课题。

所谓突发事件，一般是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。主要包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发公共安全事件。笔者认为，突发事件是指突然发生的可能威胁到国家安全、人民生命财产安全，需要各级各类应急组织在短时间内作出联合反应以防止损失与危害进一步扩大的各种事件。这个概念的提出，一方面强调造成的经济损失、人员伤亡及对社会的重大影响，更重要的是突出处置工作的重要性。随着人们对安全目标的追求，对突发事件的认识也在不断地深入。目前，对突发事件的研究逐渐被提到前所未有的高度，研究的层次也从仅注重分析其外在表现，逐渐发展到研究总结其内在规律，从而为突发事件的应急处置提供理论上的指导。

一、公安机关突发事件应急处置的定位

应急处置的功能和作用既是建立在预防、防范工作的基础上，又是根据实战需要对预防、防范工作调整和整合。进一步讲，预防、防范工作是应急处置功能和作用发挥的基础和前提，实战是检验应急处置效果的标准。因此，应急处置既要考虑预防、防范工作所能提高的各种资源和条件，又要考虑具体实战所要求的实际需要。只有这样，才能做好应急处置工作。

从应急处置的基本要求上看，预防、防范应着重做好以下几个方面的工作：一是通过制度化的宣传教育，强化社会各群体和阶层的公共安全意识；二是制定各种公共安全突发事件处置预案，组织相关组织和人员开展经常性的演练，提高应对公共安全突发事件的能力，规范应对公共安全突发事件的行为；三是与其他社会组织，包括一些国家和国际组织建立制度化的沟通、协调和协作机制，进一步拓展和强化公安机关处置公共安全突发事件整体能力；四是加强和规范与媒体的制度化的沟通和联系，为处置公共安全突发事件营造良好环境条件；五是与政府相关部门和社会相关组织及人员共同做好处置公共安全突发事件的物资和技术储备；六是建立健全公共安全突发事件的预警机制，尤其要注重中、长期预警，以尽量防范公共安全事件的发生。除此以外，还要注重相关法律法规的建立和健全，以及依据相关法律法规建立健全强有力的统一的处置公共安全突发事件的机构或组织。建立在这样的预防、防范基础上，应急处置才有可能取得良好的效果。否则，应急处置只是一个空中楼阁，其效果是可想而知的。大量事实证明，缺少良好预防防范工作支撑的应急处置往往是失败的。

笔者认为，公安机关突发事件应急处置应定位于突发事件的前两个阶段，即前期防范阶段和预警阶段。而这两个阶段对于突发事件的应急处置来讲，具有十分重要的意义。许多惨烈的牺牲、巨大的伤亡以血的代价警示我们：要提高广大民警的应急处置意识，培养处置战术素养和防护能力刻不容缓。遵循客观规律，创新应急处置体制与机制，更新知识与智能，提高应急处置技战术水平才是避免牺牲、减少伤亡的治本之策。加强应急处置尤其是应急预警机制的研究，能增强全警风险意识，最大限度地保存实力，最大限度地降低成本，以最小的代价换取最大的胜利，这也是公安工作可持续发展的必然要求。

二、公安机关突发事件应急处置中存在的问题

（一）突发事件处置的法律体系尚不健全

首先，急需清理现有的应急法律规范。现有的与突发事件处置相关的法律分布于多个法律法规，内容散乱，缺乏统一性，不方便行政机关具体执行和操作。从现有法律和法规或规章对警察应急性行政权力的规定来看，主要侧重于突发事件处置阶段的权力，很少规定在应急阶段的权力。

其次，法律、法规对突发事件中警察职责的规定模糊。由于职责模糊，造成公安机关在突发事件处置中遇到许多问题：一是指挥主体的不确定问题。由于法律、法规没有明确规定公安机关在遇到危机事件时的职责，所以公安机关在面对来自各方面的命令时不知该听命于谁，服从于谁。二是公安机关各个警种之间难以协调配合的问题。如在一次事故发生后，公安局的治安民警迅速到达现场，立刻确定了警戒区域，但是，当侦查、法医等技术人员赶到时，却被挡在了警戒区域外面不得进入。

（二）预警防范体系尚未建立起来

预警防范体系应包括基础防范、情报预警两大块功能。近年来，我国公安机关正积极探索“情报信息主导警务”的新途径。实际上，我国公安机关历来重视防范能力建设，采取了许多措施加强社会治安防范工作。但由于对预警防范理解上存在偏差，长期重视基础防范工作，忽视情报预警工作的重要性，整个预警防范体系的两大功能严重脱节，尚未形成一整套有效的预警防范体系。

（三）公安应急处置的后勤保障乏力

面对日益频繁的突发事件，公安应急处置的后勤保障工作越发显得重要，存在的问题也不断凸显出来。主要表现为：

首先，突发事件中公安后勤保障系统反应迟缓。目前，我国公安系统中，除武警、边防等军事化单位建立了较完善的应急后勤保障系统外，大部分警种的后勤保障系统尚不具备快速反应能力。在突发事件的初始阶段，后勤保障往往准备不足,物资供应跟不上。另外，由于缺乏专业的公安物流系统，在2003年“非典”危机后期，对各种物资的需求量大大下降，但是大量物资已经订购，整个后勤保障体系效率不高，致使保障物资不能及时到位。

其次，突发事件中公安后勤保障供需失衡。在突发事件处置中，一方面表现为不足，另一方面又表现为过量，供需之间严重失衡。以“非典”时期的后勤保障为例，在“非典”之初，装备警察的各种防护设施和药品供不应求，且不能及时到位，在“非典”以后囤积库中，造成了不必要的浪费。

三、公安机关突发事件应急处置的主要工作

公安机关突发事件的应急处置工作是一系列行为活动的系统工程，它不仅要借助具体的方式、方法，还要依靠有形的组织体制、有效的指挥系统，同时还要依托完善的管理保障机制。其中，以下几项关键性工作在公安机关突发事件应急处置过程中应当重点关注和优先解决。

（一）指挥系统的建立

公安机关突发事件应急处置指挥系统是以党政部门的领导和指挥机关为主体的、专司公安机关突发事件应急处置活动的专门性组织体制，它是跨地区、跨行业的具备指挥、调度职能的应急管理实体。建立这个系统应关注下列环节：

1.建立指挥机构。具体包括指挥机构层次建制（总指挥部、分指挥部、现场指挥部）；指挥人员配备（总指挥长、副总指挥长、现场指挥长、指挥辅助人员、指挥保障人员等）；指挥机构组成（决策部门、辅助决策部门、信息情报部门、通信部门、装备财务保障部门、监控部门等）。

2.确定指挥机构的职责。具体包括各层级指挥机构权责范围划定、分指挥部责任职能的规制与颁布、各级指挥长及人员职责的确立等。

3.核定指挥机构编制并配备人员。

4.综合分析指挥机构环境因素与关系。具体包括建立指挥机关应协调的上级和友邻关系、考虑处置对象范围的主要性质、指挥机构设置的社会环境、自然环境等。

（二）加强突发事件的公安应急处置后勤保障

1.资金保障。国家应加大对应急管理的资金投入力度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的公安应急保障资金投入机制，适应公安应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。

2.设施保障。国家应加强各类公安应急处置资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急处置资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上, 统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。

（三）处理我国突发事件的公安应急处置的公共关系

在突发事件发生后，各种猜测和小道消息在公众之间传播，媒体有时也会出来炒作，而且通常会与事实不符。公安机关必须出面，以公开和坦诚的形象、积极解决问题的态度尽快使危机得到化解。在处置过程中，公安机关应处理好与政府机构和非政府组织的关系，处理好与媒体和社会中介组织的关系，处理好与企业和公众的关系。

（四）信息情报工作的开展

信息情报工作是公安机关突发事件应急处置工作的前提和基础，从某种意义讲，公安机关突发事件应急处置过程就是信息转换的过程，即通过对信息情报的不断搜集、加工、处理、传递、使用、更新并发挥信息情报的价值，进而实现对公安机关突发事件的应急处置。由此，信息情报工作就成为公安机关突发事件应急处置工作的重要环节之一。做好该项工作，主要关注以下四个环节：

1.准确把握公安机关突发事件的信息情报范围。其中来自六个方面的信息情报要特别注意：一是社情民意；二是社会热点问题；三是诱发社会不安定的因素和苗头；四是突发的群体性事件；五是境内外敌对势力的渗透破坏活动和民族宗教问题；六是重大事故和自然灾害等。

2.选择科学有效的信息情报搜集方法和渠道。下列方法和渠道可以重点采用：一是通过各级公安机关的信息指挥中心搜集传递信息情报；二是通过社会求助信息网络系统；三是构建政府与社会互联的信息交互网络系统；四是依靠群众自治组织的信息力量；五是通过专门力量的信息采集和调研；六是身临现场搜集传递信息情报。

3.不断提高信息情报的管理水平。主要在四个方面加大工作力度：一是提高信息情报的加工处理水平；二是提高信息情报的服务水平；三是提高信息情报工作的效率和质量；四是提高信息情报工作的科学化、现代化和规范化水平。

4.建立信息情报自动化系统。即通过信息技术、通信技术、信息工程技术和现代管理技术，建立以电子计算机为核心的现代化设备和软件系统，实现信息情报的快速和优化处理，为公安机关突发事件的处置提供技术支持和平台。这个系统集信息情报获取、传输、处理、指挥、控制和综合保障为一体，是公安机关突发事件处置自动化的基础设施，也是指挥人员实施指挥的具体技术手段。建构信息情报自动化系统将受公安机关突发事件处置的管理体制、规模、级别、用途等因素的影响和制约，但该系统几项基本功能则必须具备。具体包括：信息情报采集系统、传输系统、处理系统、显示系统、存贮系统、指挥系统、指令执行系统、声像处理系统等。

建立信息情报自动化系统特别要注意突出实战性、实用性，力争在现代化技术含量上实现信息情报自动化系统体系化、信息情报查询传输自动化、指挥决策职能化、指挥通信高效化。

四、关于公安机关突发事件应急处置的几点思考

（一）深化突发事件的公安应急处置技术创新

建立公共安全科技支撑体系。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。

（二）强化突发事件的公安应急处置教育培训

1.开展突发事件的公安应急处置培训。根据处置环节，培训内容应包括：指挥系统制定战术，派遣警力，部署现场各项解救工作；执行解救任务的各部分警力快速反应，到达现场；急救；化解危机专项技术运用；危机中与媒体的关系；最终武力解救和化解危机; 危机调查。

2.优化师资队伍，贴近实战开展教学。应选择懂医疗、心理学、机械、建筑等专业技术的教师。

3.针对不同对象，分层次因材施教。应根据警员的身份、专业、在突发事件中的职能，有针对性地开展不同层次、不同内容的培训。

4.面向公众宣传突发事件应急处置培训。开展公众自我防护的教育和宣传，大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。

（三）建设和完善法律、法规

一是加大立法的力度，不断完善处置突发事件的法律法规体系，使突发事件的应急处置有法可依；二是不断提高处置公共突发事件的水平，提高依法行政、依法管理的意识和能力，既科学合理地运用权力，又最大限度为社会提供良好的服务。

（四）加强突发事件处置国际合作

1.与国际组织合作。与国外警界开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急处置领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件应急处置方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急处置发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、应急处置和应急体系建设等方面的有益经验,促进我国应急管理工作水平的提高。

2.加强各种突发事件应急处置的国际合作。随着国际间交往的增多，发生在一国的突发事件可能会迅速波及他国，造成对全球经济、政治等方面的连带性冲击，需要全球共同应对。综观近年来各国所发生的一些重大的突发事件，凡是对处理得比较有效、值得称道的政府，都十分注重突发事件处置过程中的国际合作。

综上所述，我国公安机关突发事件的应急处置，在近几年国家所发生的重大的突发事件中，都有了很大地发展和进步，但同时，我们应该看到无论从理论还是从实践方面，公安机关突发事件的应急处置都还处于起步阶段，有待于我们在实践中不断总结，在理论上不断深化和拓展。

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[2]王大伟,贾迪.论创建中国特色的危机警务模式.[J].中国人民公安大学学报,2005,（2）.

[3]戚建刚.我国应急性警察行政权制度之创新[J].法治论丛,2006,（1）.

[4]李丹阳.突出事件处置中警察与媒体的有效沟通.[J].河北公安警察职业学院学报,2010,（4）.

[5]杜正艾.当代突发事件发展态势刍议[J].云南行政学院学报,2004,（5）.

D631.4

A

1672-6405（2011）03-0030-03

武瑞清（1977- ），山西夏县人，山西警官高等专科学校公安管理系讲师。

沈晓霞（1977- ），江苏睢宁人，河北公安警察职业学院讲师。

2010-08-15

王凤玲〕