BOT融资模式移交阶段风险分析

李刚

提要本文对BOT移交阶段存在的风险进行分析，指出因为不对称信息的存在可能导致的道德风险行为，并提出相应对策，期待为BOT项目将来顺利移交提供一点帮助。

关键词：BOT；移交；信息不对称

中图分类号：F83文献标识码：A

一、引言

BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设-经营-移交，它是指政府将一个工程项目的特许经营权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许经营期结束后将项目所有权再移交给政府的一种项目融资模式。它实际上是私营机构参与基础设施或公共工程项目开发和运营的一种方式。BOT方式在不同的国家有不同称谓，我国一般称其为“特许权”。我国自1984年的深圳沙角B电厂起，已经建成了一批BOT项目，如广西来宾B电厂、长沙电厂、成都自来水六厂、广深珠高速公路、重庆地铁、北京第十水厂、成渝高速公路、上海延安东路隧道复线等。目前正在建设或洽谈的BOT项目更是无法统计。目前，深圳沙角B厂于1999年成功转让给深圳市政府，运营良好。但在移交过程中也存在一定的问题。

BOT模式在基础设施建设项目的广泛运用主要是由于可以减轻政府直接财政资金的负担压力，可以提高项目运作效率，降低项目投资风险。但是，BOT项目持续时间很长，涉及的项目主体非常多，过程非常复杂，导致BOT项目在建设、运营、移交各种阶段存在着各种各样的风险。BOT项目在我国目前正蓬勃发展而且关于建设、运营阶段当中的风险讨论很多，论述的也比较充分。由于我国目前BOT项目进入到移交阶段的项目不多，导致目前理论界和实务界关于“B”和“O”这两个阶段，也即建设和经营阶段的讨论非常多，但是关于“T”这个阶段，也即到期移交阶段的讨论寥寥无几。但是，BOT项目在移交阶段也仍然会面临很多问题，会存在风险。衡量一个BOT项目的成功不仅仅是“B”和“O”这两个阶段的成功，还必须要有“T”这个阶段的成功才可以说是真正的成功。我国的BOT项目实施有一段时间了，随着时间的推移，将会有越来越多的项目进入“T”这个阶段。我们很有必要对BOT项目在移交阶段面临的问题和风险进行分析。本文试图分析项目移交阶段存在的风险，为将来的项目移交阶段面临的问题做一分析，提供一点帮助。

二、移交阶段风险分析

BOT项目的最后一个阶段是项目的移交阶段，作为BOT项目在这个阶段是即将完成的，但是这个本身的项目是还需要继续运营下去的。BOT的成功必须是项目完好移交之后该项目各个方面还能正常地运营下去，达到当时设计BOT项目的目的，比如获得先进技术等才能算是真正的成功。在BOT项目的移交阶段涉及的主体主要是政府和项目公司。政府在这个阶段的主要工作是要做好项目的评估验收工作、做好项目接收后的继续运营的准备。项目公司的主要工作和任务是按照特许权协议的要求、标准按质按量移交项目，保证项目移交后能正常运营。在这个阶段政府具体的工作主要是评估以及验收项目的运行状况，保证项目今后的继续正常运营。政府相关部门应按照特许权协议规定的标准，对项目的质量和资产的完好程度进行评估，按照约定的程序，接收项目，接收项目之后政府可以根据自己的具体情况自主决定是原项目公司还是新的公司来继续项目的运营。同时，政府应该组织相关专家和人员对项目进行相关总结和评估、总结成功的经验和失败的教训，以备今后类似的项目提供借鉴。在项目移交阶段最主要的是要保证项目按照特许权协议要求的性能标准进行移交。

因为政府和项目公司在BOT项目上的目标是不一致的。政府的目标是社会福利最大化，即通过BOT方式建设公共基础设施，满足社会需求，提高社会效益；而项目公司的目标是追求自身利益最大化，在项目全程中，始终考虑的仅仅是项目公司自身的利益，考虑如何增加项目公司的盈利和回报，增大收入和降低成本费用。因为项目在移交之前一直是由项目公司在进行运营，关于项目的情况，项目公司会比政府更加清楚和了解，导致在项目移交阶段政府和项目公司之间存在固有的信息不对称。项目公司属于信息优势方，掌握着比政府更多关于项目的信息。因为项目公司的目标与政府不一致，以及项目公司处于信息优势方，出于理性经济人的考虑，在项目移交阶段项目公司容易采取道德风险行为。采取一些损害项目来有利于项目公司而不利于政府的行为。如沙角B厂的合作外方在项目即将到期时，一味地追求发电量，基本上不再进行技术改造和设备更新，对机组发电设备的非正常损耗造成了一定影响。

所谓信息不对称是指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。在信息不对称理论中，通常将交易中拥有信息优势的参与方称为“代理人”，没有信息优势的参与方称为“委托人”。BOT模式是一个典型的委托-代理问题。在BOT模式中，政府与项目公司之间的关系是通过特许权协议维系的一种特殊的委托代理关系。一般而言，代理人掌握的信息比委托人多，而且代理人在追求自身利益最大化的同时会向委托人隐瞒重要信息，从而损害委托人的利益。委托-代理模型主要存在两类风险：一类是指双方由于事前的信息不对称带来的风险——逆向选择风险；另一类是事后的信息不对称带来的风险——道德风险。在项目移交阶段政府是委托人，项目公司是代理人。移交阶段委托-代理模型主要存在事后的信息不对称带来的风险——道德风险。因为BOT模式的特许期往往较长，一般是20～50年，特许期结束后，项目的经营权和所有权通常要归还政府，项目公司没有积极性保证归还项目的性能标准仍然较高。这时容易产生道德风险。项目公司移交给政府的项目可能是一个表面完好而实质却不好的项目。BOT项目在初始引入的时候会签订特许权协议，特许权协议会规定项目移交时的性能标准、资产完整程度等，但由于我国对BOT项目经验并不丰富、特许期时间长以及实际情况的复杂性，政府不可能在签署特许权协议的时候就能把所有移交时的情况都能考虑到。而且在实际操作中，这些标准并不都是“硬标准”，还会存在一些不可规定的“软标准”。在项目运营期间，BOT项目往往需要定期的维护和不定期的修补。基于理性经济人假设，在信息不对称及存在环境影响因素的情况下，项目公司为了最大化私人利益，采取降低维护水平、超额运转、减少日常维护费用以及项目大修补费用等的行为，引发道德风险。导致项目本身的质量水平下降、在运营期勉强支撑运营。运营期结束时，项目往往已无法正常运营，从而将项目的修补转嫁给政府，项目公司赚取超额利润。

项目公司还有可能在运营过程中隐瞒自己在项目运营中采用的技术、原材料等的一些情况。使项目必须依赖项目公司独有的技术和独特的原材料才能正常运营，造成项目移交后仍然受到原有项目公司的控制、使项目在移交之后运营需要支付高昂的技术费用和原材料费用。这样的情况容易在电厂、水厂等这样的项目存在。

三、对策研究

在项目移交阶段产生的风险主要是因为信息不对称所导致的，要减少项目公司的道德风险，主要是要降低信息不对称程度、加强监管、增大道德风险行为的后果。可以考虑采用以下措施：

1、引入有实力的中介机构对项目进行综合评价。在项目移交前引入有实力的中介机构对项目进行综合评价，使政府全面了解待移交项目的真实情况，减少因信息不对称而给政府带来的损失。在长达几十年的特许经营期中，项目公司是项目的运营维护者，项目的情况只有他们最了解，政府虽然采取了监管措施，但由于信息不对称，事实上很难对项目情况做到真正完全了解。特别是临近特许经营期结束，项目公司存在不能继续取得特许经营资格的风险，所以有可能会存在对项目资产的过度使用，产生一些短期行为，给政府接收项目埋下隐患。通过在移交前对项目进行综合评价，可以使政府对移交的标的有全面地了解，做到心中有数。达不到要求，政府可以推迟移交，责令项目公司采取措施进行整改，使项目达到一个能继续良好运行的状态，防患于未然。

2、提前介入，及時成立移交委员会。在项目的移交过程中，政府与项目公司应该成立“移交委员会”。移交委员会应该尽早成立，不能临近项目移交的时候才成立，可以考虑在项目移交日两年之前成立，使政府部门提前介入项目，了解项目的真实情况，减少政府方面的信息劣势，同时使政府方面可以熟悉项目，以便在项目移交之后能够运营项目。比如，深圳沙角B厂在电厂投产运行之初，中方管理人员便开始陆续进入，并接受外方聘请的国际著名专业管理公司的严格培训，1992年后，沙角B厂的管理人员便已经全部由中方员工担任。移交委员会在介入过程中应该要特别注意项目公司是否存在技术垄断、原材料垄断等垄断行为，防范项目公司通过专利技术、独特的原材料等作为手段在项目移交后继续控制项目。使项目移交之后能够真正完全自主地由政府来控制。

3、引入风险保证金。可以在移交过后设定一段过渡期，设置一定的风险保证金。项目移交之后安稳度过过渡期之后，将归还保证金，一旦出现短期行为，将没收风险保证金。这样可使项目公司不至于因为项目马上到期而不再进行正常的设备更新，进行掠夺式经营。

4、建立企业信用档案。建立项目公司的信用档案，项目公司一旦有失信行为就放入黑名单，使它失去以后的合作机会，使得项目公司必须考虑企业长远利益，不敢弄虚作假，因而防范其短期的道德风险行为。使项目公司不能只考虑短期利益，还必须得考虑长远利益，从而在项目的建设、运营、移交全程中保持高效。

5、加强建设、运营期的监管。BOT项目顺利完好的移交是一个系统性的问题。很多移交阶段产生的问题都是因为前面建设、运营阶段遗留下来的问题，比如项目公司运营阶段降低维护水平、超额运转、减少日常维护费用、项目大修补费用等的行为就容易导致项目移交阶段的性能标准达不到要求。运营阶段项目出现问题的话容易导致项目公司在移交阶段出现道德风险行为。所以，政府应加强对项目公司全程的监管，不能只重建设轻管理，根据相关学者的研究，运营期政府采取处罚措施对于项目公司的道德风险行为有一定的抑制作用。政府可以采取加大处罚力度的措施，当发现项目公司的道德风险行为后，对其处以行政处罚、罚款。实践中，政府在特许权协议中明确规定，在项目运营期中发现道德风险行为后的高额罚款，以此防范项目公司的道德风险。同时，政府部门需要加强对监管人员的监督，树立政府部门公正、公平的形象，防范项目公司与监管人员串通，引入外部约束机制。

四、结论

BOT项目的移交是一个新的问题，目前我国这方面经验不多。很多BOT项目在设计之初为了招商，政府部门可能会放松对BOT项目前期的监管。但通过上述分析，我们可以看到要想使一个BOT项目完整地运行，移交好，并不只是靠移交阶段所做的工作就能完成的。还必须有前面阶段打下的良好基础。BOT项目顺利完好的移交是一个系统性的问题。在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。我们需要多总结这方面的经验教训，为以后BOT项目的顺利完成提供经验。

（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）

主要参考文献：

[1]深圳市外经贸局课题组.我国BOT项目到期“转让”存在的问题及对策[J].开放导报，2003.7.

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