行政复议案前和解制度的设计

庞雷

提要行政复议案前和解是加强行政复议化解行政争议能力的一种制度探索和创新。在行政复议立案之前，通过和解程序解决争议，具有现实可能性和必要性。

关键词：行政复议；案前和解；制度设计

中图分类号：D9文献标识码：A

引言

行政复议案前和解是指在收到行政复议申请后、决定是否受理前，行政复议机构在坚持合法、自愿、当事人法律地位平等、诚实信用等原则前提下，通过调解和协调，促进申请人、被申请人等当事人通过对话和协商方式达成和解，以简易程序化解行政争议的行政复议工作制度。现行的行政复议制度不应当仅仅是“民告官”的渠道，还应当是群众与作为被申请人的行政机关对话与交流的平台。从解决纠纷的方式而言，也不应当只是对抗式的裁判一种，还应当为申请人与被申请人的沟通与合作提供规则和机会。行政复议案前和解制度依托于行政复议接待与立案审查工作平台，充分发挥第一时间接触当事人，了解情况方便、及时、迅速的优势，在及时有效化解行政争议、维护社会稳定方面发挥着重要的、不可替代的作用。

一、行政复议案前和解的适用阶段

顾名思义，行政复议案前和解适用于行政复议机构收到行政复议申请后、决定受理之前的阶段。实践表明，在行政复议立案之前通过和解程序解决争议，具有现实可能性和必要性。

第一，案前和解可以深入宣传行政复议制度，增加申请人的信任和理解。由于行政复议制度在我国正式确立的时间不长，许多群众对行政复议并不知晓；有的群众虽然知晓行政复议，但是对其缺乏深层次了解，不知道如何利用这一法律渠道维护自己的合法权益。通过行政复议案前和解，既可以深度宣传行政复议，又增加了群众对政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最终解决。

第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的优势。行政复议接待人员直接面对不同利益诉求的群众，第一时间接触当事人，了解情况及时，与申请人沟通方便，有利于和解工作的开展；由于对矛盾和问题发现的早，掌握的信息时效性强，在遇有突发情况时反应迅速，可以发挥社会危情预警机制的作用，尽量将矛盾化解在初发阶段，减少社会不稳定因素。

第三，开展案前和解工作可以发挥行政复议法律专业上的优势，提高接待窗口单位化解争议效能。行政复议机构工作人员的法律专业能力扎实，在案前和解过程中可以对争议问题进行法律上的初步判断，并充分及时地释法明理，帮助当事人选择正确的努力方向。充分发挥这种优势，可以提高接待窗口单位化解行政争议效能，避免“和稀泥”式的调解，最大限度地维护申请人的利益。

第四，在审前程序中开展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意与审判是对立的，相互排斥的，因为合意体现的是当事人的意思自治，而审判强调的是正当程序和审判权力强制干预。如果和解的主持人与案件的审判人员为同一人，则审判人员容易将对案件处理的倾向强加到和解方案中，或者出于种种考虑“以和代裁”，甚至强行调解。而申请人一方往往由于担心得罪审判人员，而牺牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者实体上的利益损失。理论上，这一弊端在行政复议案件审理过程中也可能存在。行政复议案前和解的主持者与案件审理人的分设、和解程序与审理程序的分离，从制度上避免了超职权主义的审理对当事人处分权的侵害，而申请人也没有了担心得罪审判人员的顾虑，更乐意选择案前和解。

总之，笔者主张将案前和解从审理程序中分立出来，又不使其脱离整个行政复议程序，而置其于审理程序进行之前。这样的设计，既有可能将合意解决纠纷机制的自治性、效率性与行政复议审理的权威性、公正性统一起来，又避免了和解与审理交叉同步进行所带来的一些弊端。

二、行政复议案前和解的化解模式

通过调解手段促成双方当事人达成合意，是行政复议案前和解的基本模式。和解，在现代汉语当中意指“不再争执或仇视，归于和好”。而调解意指“劝说双方消除纠纷”。和解与调解在化解行政争议的语境当中有时意思十分接近，在实际工作中更是难分彼此。但是，只有分清二者不同的含义，才能更好地理解和在实践中把握好行政复议案前和解制度。

和解更加注重双方的沟通和理解。和解主要是当事人之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。行政复议案前和解化解行政争议的过程本质上是申请人与被申请人合意解决行政争议的过程，调解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些国外的法官在类似的和解程序开始之前会表明：“这一程序不同于审判，因为我们并不是在对你们进行判决。我不会作出对你们有拘束力的决定。我在这里是作为一个中立的第三方，我将帮助你们找出争议的问题，找出解决问题的方案，帮助你们有效地相互沟通、谈判并解决纠纷”。

在考虑制度设计时，之所以强调把和解作为基础性模式，把调解作为辅助性手段，研究“案前和解”制度而不是“案前调解”制度，主要有以下五点理由：

第一，和解以当事人意思自治为主导的特点，更有利于维护行政复议的公平正义价值。在案前和解程序中，和解协议的达成依赖于当事人双方的合意，当事人为达成和解协议作出的让步也是完全自主的让步，体现的是申请人对其实体权利和复议权利的处分，也反映出被申请人自主行使其行政权力的过程。尽管复议机关的协调和调解可能在案前和解中发挥重要作用，但这是非强制性的辅助作用。这种尊重和保障当事人意思自治的思路，既有利于保障申请人程序、实体两方面的权利，也有利于支持和保障行政机关正常履行职能，维护良好的行政管理秩序，从而维护行政复议制度应有的公平正义价值。

第二，调解解决方式在案前的适用具有一定局限性。在行政复议中通过调解化解行政争议，在一定程度上离不开调解人员法律上的判断力，以及行政复议制度本身权威的影响力。由于立案之前没有条件展开正式的调查、质证、听证等工作，对于比较复杂的案件，行政复议机关无法就案件事实以及适用法律等问题做出认定。在未经过正当程序进行法律判断的情况下，单纯地进行调解将难以避免草率性和盲目性。换言之，行政复议案前的调解适用于一部分事实清楚、法律关系相对清晰简单的行政争议案件，而不是所有的案件。这种局限性也限制了调解在行政复议案前适用的范围。

第三，和解制度作为一种交流协商机制，比调解具有更宽泛的适用性。行政复议案前和解制度本质上是由行政复议机关搭建的、以当事人意愿为主导的对话和交流的平台。作为对话和交流的平台，和解的适用范围较调解更为宽泛。因为在几乎所有的行政争议中，当事人之间适当的对话和交流对于解决问题都是有益无害的。而调解作为行政复议机关一种主导手段和方式，具有适用上的局限性，并非适宜作为主导方式解决所有行政争议。从这一点看，和解比调解具有更宽泛的适用性，更适宜作为基础性模式。

第四，容易与现行法律框架相契合。现行行政复议法规定了行政复议调解制度，并且将调解的范围限定于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷两种。而行政复议案前和解面临的情况是多样的、复杂的，其范围不可能仅限于这两项。案前和解以当事人意思自治为基础，行政复议机关在案前和解中的作用可以简化成“传递和解意愿、搭建交流平台”，履行的是行政复议工作的应有职能，并不违反法律的强制性规定，因而有助于摆脱法律上的障碍，并与现行法律框架相契合。

第五，有利于对和解协议进行监督审查。在行政复议机关主导的调解中，调解协议如果出现瑕疵，当事人难以再通过行政复议途径本身得到救济。而在和解程序中，和解协议是当事人之间自行达成的协议，行政复议机构可以通过履行审查职能对其进行监督。如果被申请人按照和解协议内容重新作出具体行政行为，行政管理相对人不服，也可以申请行政复议。

（作者单位：中国人民大学法学院）

主要参考文献：

[1]邢小鹏.诉讼中合意解纠纷机制探究.载中国法院网，2003.3.14.

[2]高晓力.加拿大替代性纠纷解决方式与法院调解.载法律适用，2003.1.2.

[3]（日）棚濑孝雄，王亚新译.纠纷的解决与审判制度.中国政法大学出版社，2004.1.