探究我国政府风险管理职能

张坤明

随着信息时代与经济全球化的到来，许多看上去似乎联系不大，但本质上有紧密相关的社会现象共同预示着一个高风险社会的来临。我国社会面临着很多的社会风险隐患，如果不防患于未然，预防与应对社会风险的准备不充分，就会面临加大了的社会风险的威胁。政府作为公共主体，在防范和化解各种类型的公共风险，在实现经济秩序、社会秩序和生态秩序的和谐等方面负有不可推卸的责任和义务。

健全政府风险管理的必要性

在充满风险的全球化时代，无论是个人、集体，还是国家和政府都不可能免于危机的发生。因此，“危机应对(危机决策)对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性．危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。”。风险社会中的危机具有永恒性和普遍性，危机无处不在、无时不有，个人、企业和组织为了保全自身的利益，都在积极进行危机的防范和应对。在危机应对和危机管理过程中，政府因其所肩负的维护公共利益的责任和所拥有的公共权力，理应成为应对风险最重要的主体，相对个人和其他组织的风险管理活动而言，政府的风险管理管理更为宏观、更为广泛、更为复杂。面对风险，政府所要做的是把风险造成的损失控制在最小范围。但传统政府管理的重心是对政治风险、经济风险的管理，而忽略对社会风险的管理。同时，政府对社会的管理力量投入也很有限。在社会转型时期，现代政府公共管理必须高度重视社会风险管理这已成为一种趋势。

我国政府风险管理职能存在的问题

一、政府风险管理理念淡薄。当前，政府在经济社会转型过程中一直未能树立起先进的、非传统的风险意识和风险管理理念，在这种理念的指导下，整个政府风险管理职能是建立在一种常态假设状态上，政府部门管理者以及社会大众都习惯于按常态规划和开展工作。但是，环境的复杂性、动态性、多元性等特点决定了基于常态假设的管理体系具有很大的脆弱性，很难应对新环境的挑战。没有先进的风险管理理念，政府公共风险管理体系的建立就缺乏正确的指导思想，风险管理系统的建设就容易缺乏统一规划。

二、政府风险管理职能分散。政府风险管理职能分散主要是指政府发挥风险管理职能的相对不集中性。表现为领导决策的分散性、职能行使的分散性、协同运作的分散性和职能影响的低效能性。导致政府风险管理职能分散的促成因素是多元的，其中最为重要的内在诱因部门内各项体制和制度的不健全。政府灾害与风险管理职能的分散会弱化其对灾害和风险管理的控制力，从而在灾害和风险来临时这种管理职能显得力不从心。风险管理职能的分散同样会导致应对风险的整体合力的整合力度弱化。风险的不确定和偶然性要求政府风险管理职能具有集中性和强控制性。

三、政府灾害与风险管理职能交叉。政府风险管理职能的交叉是指行使风险管理职能的重复性和对同一风险管理的多重性。导致政府灾害和管理职能交叉的原因是：政府部门职能边界定位的不合理以及政府部门职责权限的设定缺乏整体统筹。政府灾害与风险管理职能交叉导致的后果是多个部门重复、多次地管理同一项灾害和风险，造成管理资源的浪费和“踢皮球”式的工作方法。最终的结局对引起责任的相互推诿和职能上的“相互扯皮”，在一定程度上抑制和弱化了灾害与风险管理职能高效发挥的责任保障性因素。

四、资源供给、整合能力不高。从风险产生的根源来看，公共风险可分为两类，一类是自然属性的风险，另一类是社会属性的风险，二者的破坏性大多是个人或企业所无法承担的，政府掌握着众多公共资源和公共组织系统，是社会公益的主要维护者，公共风险理应主要由政府来承担。然而，风险处理需要大量的人、财、物等资源保障，这使得我国政府公共财政更加捉襟见肘，政府风险管理能力受到极大限制。

健全我国政府风险管理职能的对策

一、转变政府风险管理目标，重塑风险管理意识。现代社会公共风险的“人化”因素成为第一要素，而“人化”风险的产生虽有制度或体制的因素，但从根本上还是人的风险意识问题。因此，政府风险管理职能问题很大程度上是人的风险意识特别是政府风险管理意识的重塑问题。人的风险意识的重塑包括两个基本层次，一是我国各级政府应该从战略的高度认识处理公共风险的重要意义；二是应积极培养公众的风险意识，因为普通民众虽不是管理主体，却是参与主体，他们的心理和行为是否配合政府直接关系到政府管理的有效性。通过风险管理意识的重塑，树立起正确、统一的风险管理思想，为建立全社会广泛参与的开放性政府风险管理整合机制指明方向。

二、加强风险管理制度建设，完善风险管理法制。我国目前对风险管理的立法主要以公共紧急状态和危机情境为对象，先后制定《戒严法》，《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，这些都是针对自然属性公共风险制定的，而对于社会属性公共风险的立法更少。从整体上来看，法律法规体系尚不完善，其中最为关键的两个问题：一是我国宪法中没有关于公共风险状态的界定，也没有对政府风险管理权限做出明确规定；二是我国尚没有一部完整的综合风险管理基本法。因此，为了使政府风险管理法制化，有必要加紧涉及风险管理的立法，并从宪法上授权政府风险管理的权力，并限定其职能；同时，制定一部法律，目前的各种应急法律、法规、条例都应该是此基本法下的基本条文，把各种风险的管理都纳人到统一的程序和制度中。

三、加强政府风险管理技术支撑体系建设，建立完善风险管理系统。风险管理职能的预警、识别、分析、处理等阶段是建立在复杂的风险管理方法与技术的基础上的。目前我国对国外风险管理科学方法与技术的引进还处于起步阶段，各种检测设备、风险管理量化技术应用还不熟练，更谈不上拥有自主知识产权的分析技术，不能承担风险管理的任务。因此，必须加强对国外先进风险管理方法、技术的引进，并在实践过程中加以创新，同时加强对新技术的研发，增强自主创新能力，建立起以多种技术手段为支撑的现代风险管理技术体系。其中最重要的就是要把现代信息技术运用于政府的风险管理之中，建立完善的风险管理信息系统和决策支持系统。

四、建立资金和物质保障制度，提高政府资源供给与整合职能。随着社会不确定因素的逐渐增多，风险发生的频率及危险程度都大大提高，这就要求政府必须具体提供更为强大的人力、物力、财力支持。首先，政府应该把主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务，以便为政府能力的形成和发挥提供制度保障和财力、资源的支持。其次，要改革财政体制，强化政府的公共财政能力。政府应把风险管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。第三，应该建立统一的物资准备和调度系统，风险事件的处理不仅需要资金，而且还需要大量的物资设备保障，统一的物资准备和调度系统就是要保障应急处理所需的各种物资和器材的及时调配，确保应急物资的及时运送。最后，应加强政府财政支出绩效管理，把财政支出的绩效管理提上日程，将会更有效地使用资金，在财政资源有限的条件下，更好地应对风险挑战。

在全球经济危机的冲击下，在频繁爆发的自然灾害下，在严重恶化的生态环境下，在风险社会的推波助澜下，当下中国已经进入社会风险高发期。政府作为公共主体，在防范和化解各种类型的公共风险，在实现经济秩序、社会秩序和生态秩序的和谐等方面负有不可推卸的责任和义务，要进一步加强和健全风险管理职能。

（作者单位：中南民族大学公共管理学院）