学生体质政策实施阻滞原因的分析

胡惠芳

梁启超在《少年中国说》一文中指出：少年强则国强。可近20年来，我国学生的体能和运动素质持续下降，视力不良率居高不下，超重与肥胖比例迅速上升。基于此国家颁布干预的体育政策《关于开展全国“亿万学生阳光体育运动”的决定》。本文试图透过阳光体育运动的颁布背景和实施的视角，揭示现阶段导致阳光运动实施阻滞原因，以期促进体育政策制定的科学化，解决学生体质下降的势头，改善国民体质。

一、《关于开展全国“亿万学生阳光体育运动”的决定》的颁布和实施的背景

2000年全国学生体质健康检测结果表明：与1985年相比，学生身体素质呈全面降低趋势，特别是肺活量、肌力、耐力、柔韧性等多项指标下降幅度较大。2005年全国学生体质健康监测结果，我国学生的部分体能指标如爆发力、速度、力量、耐力等素质继续呈下降趋势，反映肺功能的肺活量指标也继续呈现下降趋势。面对学生体质不断下滑的严峻事实，2006年12月教育部、国家体育总局、共青团中央联合发文《关于开展全国“亿万学生阳光体育运动”的决定》(以下简称《决定》)，共同决定从2007年开始，结合《学生体质健康标准》的全面实施，在全国各级各类学校中广泛、深入地开展全国亿万学生阳光体育运动（简称阳光体育运动）。

二、“阳光体育运动”实施的阻滞现象及原因分析

“徒法不能以自行”，一项真正有效的政策必须要在实践中体现其价值。阳光体育运动自实施以来，出现结果与政策目标价值相背离的现象，使政策“失真”或“失效”。

（一）《决定》政策认定忽视导致学生运动不足深层的因素

《决定》中指出：“严格执行国家有关体育课时的规定，开足上好体育课，不得以任何理由挤占体育课时……配合体育课教学，保证学生每个学习日有一小时体育锻炼时间”。

王宏江调查表明：“四川省小学每周体育课开课时数达标率不到50%，初中每周体育课开课时数达标率刚刚60%”；李爱民：“中学的体育课教学不容乐观，有59%的中学每星期安排2次体育课，但随意性很大，体育课被其他课程挤占的事情经常发生。”其次，在体育课质量上，李爱民的调查表明：有71.4%的学校是根据学校的场地器材安排教学内容，大多采用“放羊式”或“半放羊式”的方法教学 。其三，课外体育活动除课间操能正常执行外，面向全体学生的课外群体活动从时间到质量均不能保证。王丹调查显示，武汉市中学课外体育活动每周安排3次的学校只占10%，有90%的学校每周课外体育活动的时间安排不符合的要求。其实大部分学校开学初已经将课外体育活动安排写入了学校体育工作计划，可是那只是一纸空文……在执行的班级课表中根本找不到课外体育活动课。

体育政策问题的确定是整个体育政策制定过程的起点。美国学者利文斯指出,“问题的挖掘和认定比问题的解决更为重要”。而体育政策问题的认定不明确或者是发生偏差，对应体育政策决策的执行自然也会遇到较多的阻力。从实施情况推断《决定》出台前的政策问题认定存在遗漏。首先是对问题的本质认识不清。对学生体质下降的问题只看到了“学生运动不足”，没有进一步追问导致学生运动不足的深层原因是什么？其次是代价。贯彻执行《决定》的代价对于《决定》的执行主体——学校而言是非常高昂的，因为如果让体育活动时间占据了学生“过多”的“主课”学习时间，影响了学校的升学率，会导致学校的声誉、生源和经济来源的巨大损失。这一点恐怕是《决定》出台前的政策问题认定中忽视了的另一个深层问题。

（二）《决定》的目标与实施手段建设滞后的矛盾，暴露出体质政策合理性的缺乏

体育政策的合理性，即体育政策的执行是否具有现实的可能性，亦即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。第一，阳光体育运动大课间的设计，忽视我国学校体育场地设施不足的现实场地器材是学校体育活动开展的基本保证。李爱民的调查表明：有7.3%的学校由于受场地条件的限制广播体操。有4.5%的学校跳校园集体舞，但效果不是很好。有18.2%的学校进行大课间体育活动。四川省调查发现，只有32.5%的学校的场地器材基本满足开展体育活动的需要，有45%的学校的场地器材不能满足全校学生开展体育活动的需要，其中还有22.5%的学校的场地器材严重不足。第二，政策实施者体育教师的缺编，直接制约体质政策的落实。林锋的调查显示：广州市越秀区中学体育教师和在校学生比例严重失调的现实。由于体育教师的结构性缺编，现有的体育教师工作量繁重，工作压力巨大。这很明显，之所以体育政策颁布后不能得到落实，其原因正是在于作为该项体育政策执行主体的学校及其体育教师尚不具备执行该项政策的条件，因而此政策不得不暂时搁浅。无怪美国著名管理学家德鲁克说:“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标”。

（三）《决定》未建立监督机制和激励机制，使阳光体育运动在实施过程出现博弈现象

2009年对四川省调查显示：在受调查的高、初中，小学中“一直实施”占59%，近16%的学校仅在2007年实施，16%仅2007年上半年实施，而近26%的学校仅限于上级检查时实施。出现这种现象的原因是，《决定》对实施效果既缺乏客观、可操作性和适用性较强的评价指标，又缺乏公正合理的奖惩措施，结果是执行与不执行一个样，执行效果好与效果差一个样，于政策执行主体的利益丝毫无所损益。政策的实施过程实际上是一种博弈和互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案，制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行制度成为无效和无用的东西。因此在这种现实状况下，《决定》执行的阻滞现象也就在所难免了。

三、促进《决定》政策有效实施的对策

（一）改革学校教育中重视智力轻体的倾向，改变体育课的“副课”地位

要改变体育课的“副课”地位、要弥补这一政策问题认定上的缺失，需要我国教育主管部门统筹全局改变目前教育中偏重知识、忽视德、智、体全面发展的倾向，赋予体育与智育、体育课与语、数、外等课程同等的地位，同时需要改革和完善学生毕业、升学体育考试制度。

（二）各级政府应加大对学校体育的投入并纳入政府预算形成制度，进一步落实和完善学校体育硬件设施

各级政府和教育行政部门应加大对学校体育的投入，按照2005年8月26日批准发布了《中小学体育器材和场地》国家标准和《中学体育器材设施配备目录》、《小学体育器材设施配备目录》购置、配备和建设学校的体育场地设施，并建立监督机制，纳入对学校的评价体系中。

（三）加强制度环境建设，建立完善的监督机制和激励机制

要按照“求实、务实、抓落实”的要求，细化该项工作的具体责任，明确教育行政部门、学校、教师的责权利关系。并建立相应的主要领导目标责任制，把贯彻落实《决定》的情况作为领导干部考评的重要指标之一。

中国学生体质与健康调研组.2000年学生体质与健康调研报告［M］.北京：高等教育出版社，2002.