新农村建设中服务型乡镇政府的构建

王玲蔚 李宁娟

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

新农村建设中服务型乡镇政府的构建

王玲蔚 李宁娟

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

乡镇政府作为我国基层政府的特殊地位决定了其在新农村建设中的关键作用。目前，乡镇政府传统的管理模式和管理理念不能适应新农村建设的需要。服务型乡镇政府构建的宗旨，是以为农民提供公共服务作为乡镇政府存在的价值基础。这是解决当前乡镇政府困境的必由之路，也是新农村建设的需要。

新农村建设；服务型乡镇政府；问题；原因；有效途径

乡镇政府是我国政权建构中的基层单位，是直接与基层民众互动的机关。改革开放30多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，带动了乡村社会结构的变迁，基层群众的利益随之出现了分化，而当前在诸多乡镇突发的“群体性事件”更是社会结构变动的产物。在这种历史性的变化下，我国的领导人高瞻远瞩，与时俱进，提出了“新农村建设”的战略措施，而服务型乡镇政府——作为理论建构和具体实践在新农村建设中都有着重要的现实意义。

一、构建服务型乡镇政府过程中存在的问题

1、乡镇政府职能定位不明确，导致角色偏离。职能定位决定了乡镇政府的工作取向，影响政府的行动能力。而乡镇政府为了追求政绩，大搞形象工程，使得他们不重视改善民生，轻视农民的主体作用，使农民失去建设新农村的积极性和主动性。从规范的角度看，服务型乡镇政府应明确自己的职能，要切实根据本地的实际情况制定政策法规，把人民的利益放在首位，使自己成为新农村建设的引导着和执行者。

2、乡镇政府执行力不足，导致效能低下。目前，我国乡镇政府管理的各种规章制度还很不完善，政府人员思想转变不到位，乡镇政府服务力不足，致使基层政府的服务功能弱化，无法满足农民的服务要求，导致乡镇政府在农民中的形象不好，威信下降，以致出现干群关系紧张的局面。由于农业税的取消，乡镇政府的债务变得十分突出，直接影响了行政执行资源的利用，使得乡镇政府的行政能力变得虚弱，进一步削弱了乡镇政府的行政执行力度，导致效能下降。

3、乡镇政府的服务力不足，导致信任危机。在具体工作中，部分乡镇政府工作人员为人民服务的意识不强，在处理有关农民的切实利益问题上能拖就拖，能推就推，从而导致效率低下。另外一方面，乡镇机构设置过多，人员冗杂，致使相关部门在处理一些覆盖面较为广的案件上互相推诿，从而出现实际工作中“谁都可以解决但谁都不愿解决”的困局，这些情况直接导致执行力的不强和效率低下，造成乡镇政府的信任危机。

二、构建服务型乡镇政府过程中存在问题的原因

1、传统行政观念的影响。改革开放30多年以来，虽然我国乡村发生了巨大变化，但是，我国乡镇政府传统的行政管理体制没有改变，原有的全能行政理念没有改变，具体表现在：行政万能、人治行政、行政干预、官本位观念、干部能上不能下等，在今天仍有一定的影响。因此，促进行政观念的转变，让更多的乡镇干部了解、掌握现代化行政的基本理论、方法，依然是构建服务型政府的必要条件。对服务型乡镇政府的认识不足，导致虽然有些地方努力构建服务型乡镇政府，但是，由于公务员的行政管理理念没有改变，从而影响了其构建进程。

2、乡镇政府的管理体制与监督机制不合理。我国传统上是一个中央集权的国家，中央政府拥有绝对的权力，然后中央政府把任务层层分解，最终大多数任务要由乡镇政府完成。然而，由于县级政府控制人事权和财权，乡镇政府只能无条件的执行上级的决定，没有地方管理的灵活性和决策权。可以说上下压力型的行政管理体制是目前乡镇政府的问题之一。在这种行政管理体制下，乡镇政府以完成上级布置的任务为中心工作，忽视其他建设。再由于我国监督机制弱化，加剧了构建服务型乡镇政府的困难。我国的监督机制分为体制内监督和体制外监督两种，从内部监督来看，乡镇人大和监督部门对乡镇政府的监督处于缺失状态；从外部监督来看，由于缺乏监督的可操作制度和法律保护，使得农民、社会团体、经济组织对乡镇政府的监督呈现虚化状态。

3、乡镇政府财政困难的制约。目前，我国大部分乡镇政府都面临着财政困难，这已经明显影响到乡镇政府的正常运转，很难满足农民对公共产品的需求，制约了农村经济的发展，具体表现在：一是负债过重。乡镇负债的主要原因多因农村基础设施建设等方面。二是收入水平低。造成收入水平低的原因主要是经济发展水平低，财政分配体制不合理和农业税收改革等。目前我国大多数乡镇经济发展水平低，经济规模小，工商税收少，再由于分配财政体制改革，使大部分税收收归上级，乡镇财力减弱。三是收支不平衡。县级以上政府集中了资金，同时基本事权却下放，在我国目前的压力型体制下，上级政府交办的事，下级政府必须无条件照办，这就造成乡镇政府履行事权所需要的财力与收入完全不对称，矛盾极为突出。因此，财政困难削弱了乡镇的公共服务能力，不利于服务型乡镇政府的构建。

4、乡镇政府政绩考核制度的僵化。乡镇政府作为我国行政体系中的基层政权，其公共服务的动力应该来源于上级政府的激励和村民的压力。但是，由于目前政绩考核制度的僵化，使得对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁掌握在县级政府，而不是在直接获益的农民手中，而县级政府在对乡镇政府的工作考核中，公共服务只占一小部分，这就使乡镇政府为了完成上级的任务，往往以损害农民的切身利益为代价而搞一些形象工程、政绩工程等，以完成上级的任务和满足领导的喜好。也只有这样，乡镇干部自己才能实现个人的前途，这就势必损害了群众的切身利益和需求，也淡化了自己为人民服务的信念。

三、构建服务型乡镇政府的紧迫性与必要性

乡镇政府是公共产品的主要供给者，承担着重要的责任，同时，乡镇政府还是服务型政权的建设者，从各方面来说，服务型乡镇政府的建设具有重大的紧迫性与必要性。

1、服务型乡镇政府为农村的生产发展提供社会服务。一是农村的基础设施在总体上还很薄弱，抵御自然灾害的能力不强，制约了农业与农村的发展，需要乡镇政府提供必要的发展支持。当前，乡镇政府对农村道路、农田水利、电网建设等农村生产发展急需的基础设施建设发挥着重要的作用。二是农民思想比较保守，农村劳动力素质偏低，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活方式都与现代社会生活的要求差距甚远。服务型的乡镇政府通过对农民进行培训，尤其是以农业科技和经营管理知识为重点，对农村的传统美德加以宣传教育，从而培养有文化、有技术的新农民，不断提高农民的就业能力和竞争能力，为新农村建设提供合格的劳动者。三是农业生产发展技术、信息、资金等要素比较缺乏。乡镇政府可以为引进先进的种养植技术、及时的市场信息和招商引资方面为农民提供必要的服务。四是乡镇政府通过扶持农村各类合作经济组织，有效发展农村经济，帮助农民提高抵御市场风险的能力，促进新农村经济的发展，推动新农村建设。

2、服务型乡镇政府有利于推进农村文明建设。一是通过不断增加对农村文化事业的投入，加强乡镇文化站建设，提供乡村公共文化服务的平台，确保农民文化活动的经常性和有序性，从而让农民共享新农村文化建设的发展成果。二是通过宣传教育，引导农民学习文化，崇尚科学，继承发扬优良的传统美德。三是乡镇政府通过维护乡村社会治安，保护农民利益，确保农村良好的生产生活秩序。四是通过扶持发展农村的自治组织，提高群众对公共事务的参与度，参与管理农村事务，完善村民自治制度，从而调动农民的积极性，推动民主制度的发展和完善，维护农村稳定，推动新农村建设。

3、服务型乡镇政府在农村的村容村貌整治工作中发挥着主导作用。目前，我国农民的生活水平虽然有了一定的提高，但城乡差距仍然比较大，它不仅表现在经济发展水平和村民收入上，还表现在政府对公共产品的供给上。因此，服务型乡镇政府可以通过提供农村的基本公共产品，不断提高农民的生活水平。特别在乡村规划中要发挥主导作用，从而将村庄建设成为功能合理，设施齐全，环境优美的社会主义新农村。另一方面，乡镇政府应该加强宣传教育，调动农民自身的积极性和创造性，使农民自觉投身到新农村建设的实践中来，依靠自己建设美好家园。

四、构建服务型乡镇政府的有效途径

当前服务型乡镇政府建设中的诸多困境，提出了转变乡镇政府职能，提高工作效率的要求。而服务型乡镇政府也应该以公共利益为目标，以服务为行政理念，以法治为准则，以承担乡村公共责任为己任的新型乡镇政府。另外，构建服务型乡镇政府，建立以农民为本位的服务理念，需要对乡镇政府的管理体制和运行机制进行革新，由全能行政向有限行政转变，强化乡镇政府的公共服务能力。笔者认为，具体需要从以下几个方面进行构建：

1、转移乡镇政府的工作重心，强化公共服务职能。开展农村公共服务体系建设是广大农民群众对政府职能转变提出的迫切要求，应当发挥意识的能动作用，改善政府的相关价值取向。从实践来看，一是应改变以往乡镇政府只注重发展经济、追求经济增长、忽视社会管理与公共服务的状况，强化社会管理，健全乡村治理机制，对乡镇社会进行合理的管理，这是乡镇政府的首要职能。二是强化公共服务，改善农村基础设施，为乡镇经济发展提供便利条件，做好服务提供者的角色。三是充分发挥组织协调职能，通过有效有序的公民参与，发挥民间组织的积极作用，共同为构建服务型政府努力。

2、理顺乡镇与上级政府之间的关系，为乡镇职能转变奠定基础。科学划分乡镇政府与县（市）政府之间的权限职能是构建服务型政府的关键。为此，应当尽量理顺条块结合的关系，从根本上解决乡镇政府职能泛化、机构林立、事务缠身的问题，使乡镇政府的社会职能与公共服务的职能得到应有的发挥，以有利于农村公共服务体制的建设，提高办事效率。在县乡政府分权的基础上增强县级政府直接管理农村社会的能力，同时，增强农村自治组织的权威与自治能力。其具体措施包括：把某些原来由政府掌控的权力正式委托给村级自治组织；增加县级政府或者县属职能部门直接派出驻村指导员的数量，增加县级政府对农村的直接了解、渗透与执行能力；建立驻村指导员与村级自治组织成员联席会议制度，利用联席会议解决村域内的纠纷和简单的法律问题；建立由村级组织和驻村指导员代办简单审批事项的制度；加快农村的制度化、市场化，从基础设施建设、公共物品提供、教育与文化事业、就业与社会保障、生活习惯等方面改造农村，缩小农村与城市之间的差距等等。

3、建立合理的财政体制，确保乡镇政府能够有效地提供社会公共服务。足够的财力是保证乡镇政府有效运行和高质量提供公共服务的物质基础。随着乡镇政府赖以维持的财政基础逐渐削弱，优化性的乡镇政府还要进一步整合行政资源，合理调整乡镇布局和机构设置，以有限的财政实施有限的治理。一是遵循“事权财权相统一”的原则，进一步理顺和完善乡镇财政体制，适当下放财权，给地方政府更大的自主性，确保乡镇政府履行职能的财政需要。二是切实加大对乡镇财政转移支付的扶持力度。三是加强财政管理，调整预算编制方法，健全支出监控新机制，以法律的形式规范各部门间的财政关系。

4、改善乡镇工作人员的素质结构和工作方式，促进职能转变的落实。一是摆正思路，从提高乡镇工作人员的素质入手，通过与高校或者专门的培训机构合作，逐步提高工作人员的理论水平与管理能力。二是通过相应措施调整乡镇工作人员的构成结构，优化年龄层次，做到“老中青”齐心协力，提高工作效率。三是在具体工作中创新思维，改进工作方式和方法，努力实现工作方法从强制到引导、从单向到互动、从单一到综合的转变，促进乡镇职能优化和转变。

5、要切实扩大民众的参与，建构以民众需求为导向的公共服务型政府。一是改革乡镇选举制度，实行竞争性民主选举，不断扩展民意基础。二是要建立民众公共需求的正常表达机制，并及时吸纳到乡镇政府决策中来，使乡镇政府能够提供符合农民群众需要的基本公共服务，从而建立健全农民需求有效表达和农民参与农村公共服务供给决策的有效途径和方式。三是在公共服务项目的确立、招标、考核和绩效评价中，要让农民群众切实参与进来，使乡镇领导人出于自身政治前途或利益的考虑不得不推进乡镇政府的服务转型。四是支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制，建立起政府、市场、社会多元化的公共服务供给机制，让市场、社会参与到农村公共服务和公共产品的生产与供给之中来，以便在市场竞争机制的引导下，为农村提供高质量、高水平、高效率的公共服务和公共产品。

D625

A

1671-2994（2011）03-0156-03

2011-03-23

王玲蔚（1986- ），女，安徽巢湖人，上海师范大学法政学院09级政治学理论专业硕士研究生。研究方向：当代中国政府与政治。

李宁娟（1987- ），女，江苏南京人，上海师范大学法政学院09级政治学理论专业硕士研究生。研究方向：当代中国政府与政治。

责任编辑：刘建文