城乡统筹发展中土地制度改革的对策探析

○杨洁 田甜

（河北联合大学经济学院 河北 唐山 063009）

当前，城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。但现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。因此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调。

一、土地制度改革对城乡统筹发展的作用

1、土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段

土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。

2、土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措

土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。土地改革通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升了农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。

3、土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件

现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。

二、我国土地制度的现状及存在的问题

1、我国土地制度的现状

（1）产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序，因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要包括农村土地所有权模糊、对农地使用权的限制、对农地收益权的限制、对农地转让权的限制。

（2）土地法律制度失效。目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境。一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。当前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。当前农村集体土地流转制度的不健全致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约。

2、我国现行农村土地制度引发的问题

（1）农业生产效率低下，农地市场无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，致使人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，农业再生产效率低下；二是所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下；三是所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。

（2）农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中，农业难以进行规模化生产。规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥作用低下。

（3）农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。因此，只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议

土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展，应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用，不再是通过家庭联产承包责任制分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具体措施包括以下几个方面。

1、多举措改革户籍制度与土地制度

以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制，应取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍。其具体措施：一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖；二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化。

2、不断完善农村土地产权制度

一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权主体。国土局1995年发布的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：土地改革时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。

3、加快农村土地流转的制度和组织建设

一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场，建立市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面必须严格土地征用制度；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。

4、积极推进农地股份制试点

农村土地股份制是我国目前具有突破意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分的股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾。

5、探索土地的种植经营权市场化模式

一是以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分给村里的农村居民耕种，其余1/3的土地由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是土地改革的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以致全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。

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