公交服务民营化改革的思路和走向分析

朱 洁

(淮安市政协经济科技委员会，江苏淮安223001)

自上世纪80年代以来至2006年，公交行业的改革一直是以民营化改革为主旋律的，这既促进了公交事业的快速发展，也使公交行业较快地适应了市场经济的形势。近几年来，民营公交企业经营和服务中的一些问题，特别是公交服务公益性缺失的问题，使得社会公众对公交民营化改革产生了质疑，怀念国有公交的公益性。一些已经有民营公交的城市逐渐掀起一股民营公交回归国有的再改革风潮，似乎只有国有公交企业才会体现公益性，而民营公交企业就一定是不顾公益性而唯利是图的;公共服务企业的体制只能是国有而不能是民营或私营。公交民营化改革到底是成功还是失败，出现的问题责任在谁，本文通过对公交民营化改革历程的回顾、成效的分析、问题的思考，试图对公交民营化的改革给予公正客观的认识。

1 我国公交服务民营化的政策演变

改革开放以来，为了适应城市发展对公交服务的要求，我国在不同阶段分别出台了不同的公交改革政策，其中有三次关于公交服务民营化的改革政策，对公交服务民营化的改革有较大的推动。

1.1 关于鼓励“小公汽”发展的政策

20世纪80年代初，我国的改革开放带动了城市各项事业的发展，而公交服务却严重滞后。针对当时城市公交服务主要是国有公交企业独家经营且难以满足城市居民出行需要的状况，1985年，国家出台了关于改革城市公共交通工作的文件(国发［1985］59号)，文件提出了“改变独家经营体制，实行多家经营，统一管理，以国营为主，发展集体和个体经营”的方针。

政策出台后，各地城市以中巴车为主的个体或私营“小公汽”发展迅猛，较大程度地改变了城市公交服务的状况，方便了群众的乘车。这一政策的出台，实际上起到了鼓励“小公汽”发展的作用，并使国有公交企业第一次感受到了强烈的竞争，对城市公交服务的改革起到了里程碑作用。

1.2 关于鼓励国有公交转换经营机制的政策

公交市场向个体和私营的“小公汽”开放后，计划经济体制下的国有公交公司由于其落后的经营管理体制，更加难以适应城市公交服务市场的需要。为此，1993年，国家颁布了“全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法”，在国有公交企业的经营管理上引入了部分市场化和民营化的措施，如:政府部门对国有公交企业的行政管理由直接管理转向宏观管理;国有公交企业经营方式多元化，引入民营公交先进的经营管理方法;部分城市试行了公交专营权制度和公交企业所有制多元化等。

这次政策的出台，推动了国有公交企业深化内部经营管理体制的改革，出现了一批国有(或国有控股)公交(集团)有限公司，为国有公交企业适应市场经济机制和深化产权制度上的民营(私营)化改革创造了条件。

1.3 关于国有公交企业改制的政策

随着国有企业产权制度改革的推进，2002年，国家出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确开放市政公用行业市场，允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，建立市政公用行业特许制度等。公交服务属于市政公用行业的范围，政策的出台很快就推动了国有公交企业的产权制度改革，主要有三种形式:一是部分国有公交企业改制为民营企业;二是吸引香港等外资入股或兼并国有公交企业;三是部分城市公交企业跨地区兼并和经营城市公交。

这次政策的出台，主要起到了从产权制度入手对国有公交企业进行改革的作用，打破了长期以来城市规模以上公交企业所有制上国有(集体)一统天下的格局。一些城市的公交企业资产“国退民进”，实现全民营化。

2 公交民营化改革的思路演变

公交民营化改革，从时间上经历了发展“小公汽”、国有公交转换经营机制、国有公交产权制度改革三个阶段。但从政府改革的思路和内容上来讲，则是经历了服务供给市场化改革、经营机制转化、产权制度改革三个过程。

2.1 开放公交市场的改革思路

在改革开放初期，面对城市公交发展滞后于社会经济发展的形势，针对计划经济体制下的国有公交企业存在的经营管理水平低下、公交服务质量不高、“大锅饭”现象严重等问题，政府部门首先想到的是开放公交市场，引入竞争机制，以民营公交来推动公交事业的发展和国有公交的改革。因此，政府出台了以发展“小公汽”为主要精神的改革政策，使得“小公汽”在一些城市迅速发展，在一定程度上满足了市民的公交服务需求，同时也使国有公交企业在一定程度上感到了强烈的竞争，由此拉开了公交民营化改革的序幕。第一阶段民营化改革的结果就是公交市场的开放，公交市场由国有公交企业一统天下变为国有和民营共有公交市场，虽然民营公交仅占有很小的公交市场，但也是公交行业改革的巨大突破。需要说明的是并不是所有的城市都开放了公交市场，也不是所有的城市都发展了民营“小公汽”。

2.2 转换经营机制的改革思路

公交市场的开放和竞争机制的引入，对计划经济体制下的国有公交的经营管理机制并没有发生根本的触动，一方面，虽然国有公交在外部面临民营公交的竞争，但由于国有公交的亏损有财政补贴，并没有生存的危机感，反而对民营“小公汽”是一个不公平的竞争，由此也引发了国有公交与民营公交的一些矛盾;另一方面，在国有公交企业内部的“大锅饭”等落后的管理机制仍然存在，特别是一些没有开放公交市场的城市，仍然是国有公交一统天下，计划经济体制下的落后的经营管理机制仍然制约着城市公交的发展。在全国国有企业进行转换经营机制改革的形势下，政府有关部门感到有必要将市场经济体制下的企业经营管理机制引入国有公交企业，从而在1993年出台了“全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法”。公交行业的改革方向由企业外部的开放公交市场转向企业内部的经营管理机制转变，使公交民营化改革进入了第二阶段。全国城市国有公交企业普遍进行了转换经营机制的改革。政府部门寄希望通过第二阶段的改革，提高公交企业的经营管理水平和服务质量，扭转国有公交的亏损状况。

2.3 产权制度的改革思路

随着市场经济的建立，国有企业普遍亏损的现象在国有公交企业也难以避免。一方面，城市规模的扩大和人口的增加，要求提供更多的公交服务，亏损也会相应增加，自然也会要求加大财政扶持的力度;另一方面，国有企业的亏损和下岗职工的增加、卫生和教育等公共服务的发展，都对公共财政提出了更多的需求。而政府为减轻财政负担，自然会寻求进一步的改革措施，不仅大力推进国有企业的改制，而且也加大对卫生、教育等公共服务行业的改革。在这种形势下，政府部门出台了市政公用行业(包括国有公交企业)的产权制度改革政策，全国相当一部分城市的国有公交企业改制为民营企业，使公交民营化的改革进入了第三阶段，改革的层次由经营管理机制提升到产权体制。对实行了产权制度改革的城市公交来讲，政府完全取消或者是大幅度减少了对民营公交企业的财政补贴，特别是公交服务的低票价补贴，公交服务的生产、经营和供给已经完全市场化或基本市场化了。

3 公交服务民营化的优越性

与所有的公共服务行业的改革一样，公交服务的民营化改革也产生了一些问题，在公交公益服务中，市场性与公益性的矛盾造成公益性的缺失;在公交市场管理中，存在恶性竞争，或者是产生新的垄断(或局部垄断)经营，或者是抢跑“热线”不跑“冷线”，争客抢班，营运秩序混乱;在公交经营服务中，民营企业难以承受效益上的亏损挫折，一旦遭遇经济效益的滑坡，服务质量就明显下降;在公交劳动管理中，职工的劳动强度大，工资待遇低，加上严励的考核，容易引发一些劳资纠纷，甚至造成职工停运或罢运现象。特别是民营公交的逐利性和公益性的矛盾，成为社会公众所关注的热点问题。但这些问题并不能否定公交民营化改革给公交行业带来的生机和活力。尽管不是所有的城市公交市场都向社会资本开放，尽管只有一部分城市的国有公交企业改制为民营企业，但我国不少城市进行的公交服务民营化的探索，已显示出公交服务民营化的优越性。

3.1 发挥民营资本的优越性

3.1.1 引入民间资本的投资

我国多数城市的财政状况都难以满足城市化进程中的市政公用事业建设需要，特别是在市政公用事业基础设施建设方面，资金短缺现象比较普遍。公交服务的发展，需要加大对城市公共交通基础设施的投入，如道路建设、站台和候车亭建设、调度站和枢纽中心建设、停车场的建设等，这些都需要政府财政的大量资金投入。城市公交基础设施的建设，事关城市的科学发展、可持续发展，事关老百姓的切身利益，“既然基础设施对一个国家经济如此重要，它就应当尽可能地从各种可行的渠道吸引投资;其定价就应根据供给和需求而不是政治考虑;它们就应当得到有效的管理和维护。所有这些正是民营化的特点，而不是政府所有制的优势”。通过吸引民间资本投资公交行业，可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，可以帮助政府发展公交基础设施。

3.1.2 分担公共投资风险

公交服务是政府公共服务产品的组成部分，公交行业的投资既包括生产经营的投资，也包括公交基础设施的投资，具有投资周期长和回报率低的特点。通过吸引民间资本的投入，可以分担一些本来由政府公共投资承担的风险。

3.1.3 增加政府的税收

民营资本对公交行业的投资，可以从三个方面增加政府的税收:一是通过民营资本对公交基础设施的投资建设，增加政府税收;二是通过民营资本对公交基础设施的经营，增加政府税收;三是通过民营资本投资公交企业经营，增加政府税收。

3.2 增强公交企业的竞争意识

改革开放前，国有公交企业一统天下的城市公交，垄断经营、管理落后、服务质量差。改革开放后，公交行业逐步对外开放，特别是引入公交民营化改革后，民营和个体公交经营者强烈的竞争意识和行为，使公交市场形成了竞争的格局，不仅增强了相关公交企业的危机感和竞争意识，而且促进了公交企业创建服务品牌、提升服务层次。竞争是公交企业最好的思想解放的催化剂，是促进公交事业发展最有力的推动力。

3.3 促进管理水平的提高

市场的竞争，在某种程度上也是管理水平的竞争。公交民营化改革形成的市场竞争格局，促使公交企业的经营者要通过提高管理水平，来提高经济效益，增强生存能力。

3.3.1 增强公交投资项目的可行性

民营资本为了确保投资的回报，在项目实施的前期，会更加注重市场的调研和可行性研究，更注重风险的控制;在项目的建设过程中，更加注重从项目建设质量、建设成本、建设周期等各个环节加以控制;在项目的经营过程中，更加注重经营效益，注意创新管理，确保实现投资回报。“民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好地保证一个项目在技术和财政上的可行性”。

3.3.2 提高公交基础设施的建设效率

加快建设速度，减少资金沉淀时间，也是民营资本追求效益的重要方法。一般来讲，民营部门对公交基础设施项目的建设速度快，在建设费用的使用方面也更有效率，因此它们能够以更低的成本更快地满足公众的需要。

3.3.3 提高公交项目的经营水平

民营资本对公交行业的投入，其目的也是为了追求资本的收益回报。因此，无论是公交线路和车辆的经营，还是公交基础设施的经营，都力求提高经营水平，追求经济效益的最大化。

3.3.4 增强服务乘客的意识

公交服务的对象就是乘客，乘客是公交企业经营的效益源泉所在。民营公交企业会时刻意识到只有拥有了乘客，才能有效益，才能实现投资的收益目的。因此，民营资本的介入，更能增强公交服务乘客的意识，更能够注意服务品牌的创建，更有提高服务质量的利益动力和内在需求。

3.4 推动制度和技术的创新

民营资本进入公交市场，就始终处于市场的竞争之中。为了适应市场的竞争，提高在市场中的竞争能力，在市场竞争中居于主动地位，需要竞争者不断地推动制度和技术的创新。

3.4.1 不断实现制度的创新

每一项制度的创新，都是为了追求更优的服务质量，更能激发人的积极性，更能节约管理的成本，更有利于提高经济效益，更有利于增强竞争力。公交服务实行无人售票制度后，公交驾驶员兼售票员，集驾车和售票服务于一身，降低了企业的用工成本。与国有公交企业的经营者相比，民营公交企业的经营者更加注重用人制度、财务制度、材料供应制度、服务考核制度等方面的创新，并进行严励的检查、严格的考核。

3.4.2 不断推进技术的创新

技术创新是企业增强竞争实力的重要基础。通过技术创新，一是能够提高技术装备水平，在市场竞争中赢得技术领先，在竞争中处于更加有利的地位;二是能够促进管理水平提高，新技术的使用必然伴随着管理制度的更新与管理水平的升级;三是能够提高员工的素质，新技术的使用不仅对员工的科技文化素质有更高的要求，而且还会形成技术与人的岗位竞争，新技术会促进劳动效率的提高和用工的减少。公交调度管理使用GPS技术和电脑管理后，既促使驾驶员更加自觉地遵守营运秩序，又节省了调度人员。可见，技术创新不仅增强企业的硬实力，而且增强企业的软实力，提高企业的综合实力，完全符合民营资本的投资需求。

4 公交民营化改革转向的分析和思考

公交服务中的公益性缺失，是导致社会公众对公交民营化改革质疑的主要原因。而保障公交服务公益性的首要责任人是政府而不是公交企业。民营化的改革主要是与公交企业经营管理相关的开放公交市场、企业经营机制和产权制度改革等内容，对公交服务公益性的缺失并没有决定作用。因此，对公交服务从民营化改革转向回归国有，需要作更深入的分析。

4.1 民营化改革中公交公益性缺失的根本原因分析

公交民营化所产生的逐利性、恶性竞争和公益性缺失等问题，是任何商品和服务产品市场化的共性问题。如果对国有公交企业也有经济效益和资产投资回报的考核要求，也同样会产生逐利性的行为和公益性缺失的现象。靠企业以牺牲经济效益的代价来维持公交服务的公益性，是难以保障的。公交服务并不是一般的服务产品，具有公共服务产品的属性，不可能完全靠市场经济自然地实现有效供给，需要政府的财政政策扶持。而这并不妨碍在公交服务产品的生产、经营和提供过程中引入市场机制，引入社会资本。针对计划经济体制下国有公交企业经营管理的弊端，进行公交民营化的改革，开放公交市场、引入市场竞争、转换经营机制、吸引社会资本，这些改革措施都是很有必要的，促进了公交行业管理水平和服务质量的提高，改革的方向是正确的。上文阐述的公交民营化的优越性也充分说明了公交民营化改革的必要性。问题在于后来的公交民营化改革却演变为政府对公共服务的“甩包袱”，对保障公交服务的公益性和有效供给的社会公共责任的缺失，改革的方向就偏差了。具体表现为取消或大幅度减少财政对公交服务的补贴，特别是对民营公交的补贴，公交投入不足，基础设施的滞后等。在当前的社会问题中，我国目前存在的一些问题是由于“国家退出”、政府缺位引起的，与教育、卫生等其它社会公共服务的改革中政府公共责任的缺失一样，公交民营化改革中政府的“甩包袱”，不仅造成公交事业发展的滞后，而且也造成了公交服务公益性的缺失。

4.2 民营公交转向回归国有的动因分析

随着我国城市化进程的加快，一些城市交通拥堵、群众出行不方便问题日益突出，特别是民营化后公交服务公益性缺失的问题，使得社会公众逐渐产生了对公交民营化改革的否定。不论是国有公交还是民营公交，公交服务公益性的经济基础都在于财政的扶持，而财政对国有公交和民营公交的扶持态度是不同的。在缺少财政补贴的情况下，民营公交的公益性就成为迈不过去的坎。在我国改革开放的大潮中，当一项改革举措出现问题后，以新的改革否定旧的改革的现象并不少见。2005年，国家出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发［2005］46号);2006年，国家发改委、建设部等四部委又出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建成［2006］288号)。两份《意见》对公交市场的格局都提出了“国有主导”的观点，为民营公交回归国有提供了有力的政策依据，使公交民营化的改革进程转入了“拐点”。在民营公交企业外部，社会公众寄希望于通过“国进民退”实现公交服务公益性的回归;在民营公交企业内部，广大公交员工寄希望于通过公交回归国有来改善工作环境、提高工资待遇。这两方面的呼声，加上民营公交企业遇到的经济困难和一些重大事件，如重庆“711”路民营公交的特大安全事故，湖北十堰市的公交员工罢工等事件，推动了民营公交回归国有的再改革。

面对着公交服务公益性的要求、财政补贴的补“公”不补“民(私)”、社会公众的希望、公交职工的愿望、民营公交的不利事故(事件)等多种因素的作用，特别是公交优先的“国有主导”政策，使得公交民营化的改革走向发生逆转。近两年，全国一些城市民营公交陆续回归国有，以2009年上海民营公交全面回归国有为标志，全国公交改革的方向便由“国退民进”转入“国进民退”。

4.3 公交民营化回归国有的思考

因为公交民营化所产生的问题、特别是公益性缺失的问题，而在产权制度上采取“一刀切”的“国进民退”的再改革，显然是较为简单的处理方法，容易使公交服务改革从一个误区转向另一个误区，即:简单地从提供者的角度去看待公共服务的改进转向简单地从决策者的角度去看待公共服务的改进。民营化改革中所暴露的问题，不仅是民营公交企业在公交服务市场化中的逐利性问题，还有政府部门在公交服务市场化中的社会责任缺失和市场建设、监管问题。因此，即使是对民营公交进行了回归国有的再改革，民营化改革中所反映出来的问题还是值得我们深思和借鉴的。

4.3.1 政府是公交服务产品公益性的责任人

市场机制有利于促进公交服务的生产和供给，但不能解决服务产品的公益性问题。公交服务的公共产品属性决定了政府必须承担起“社会公共责任人”的责任，无论是经营机制改革还是民营化改革，都不能改掉政府的这一社会责任。公交民营化的改革，目的是促进公交企业充分利用市场经济规律，生产和提供量多质优的公交服务，而不是政府放弃承担公交公益性责任的改革。

4.3.2 财政扶持是公交服务产品公益性的经济基础

公共财政的扶持是公交服务公益性的经济基础。保障公交服务的有效供给，需要建立健全财政对公交企业的补贴机制，以公共财政购买公共服务，而不能借口公交民营化改革而“甩包袱”。在公交民营化改革中，一些政府部门认为政府的财政怎么能补贴给民营或私营企业，只能补贴给国有企业，这是计划经济体制遗留下来的落后观念。在市场经济的条件下，政府的财政是公共财政，不是国有企业财政，国有公交企业和民营公交企业都应当享受同等的国民待遇，谁承担了公交服务的社会责任，谁就可以享受财政补贴的待遇。财政对公交企业的扶持，形式上是对公交企业的补贴，但实质上是对民生的投入。

4.3.3 公交民营化改革呼唤完善公交法规

公交民营化的改革，也是公交服务的生产、经营和提供过程的市场化改革。市场经济就是法治经济，需要完备的法规体系。目前，公交行业的政策法规还很不完善，仅有一部建设部颁发的《城市公共汽电车客运管理办法》，内容简单。其它的政策多为文件形式，且数量较少。靠政策、文件来监管公交市场，总是带有人治的烙印。公交服务领域的投资是一个中长期投资，社会资本和民间资本更希望有一个稳定、权威的法律法规来保障其合法权益，更需要从法律上来确定其发展环境和政策扶持的保障。深化公交事业的改革，要求政府部门尽快完善公交法规，颁发内容较为全面、权威的法律或条例。

4.3.4 深化公交服务改革需要政府强化监管

追求投资回报是民营资本的市场属性，公交行业的民营资本亦不例外。市场化会带来激烈的竞争，而不会自动形成良好的市场秩序。不少城市在公交民营化改革后，由于政府部门市场监管不到位，使得民营公交在市场竞争中带来不少副作用，一些民营企业采取不正当的竞争手段，扰乱营运秩序，安全事故频发，甚至引发上访闹事等不稳定事件。因此，公交民营化的改革更需要强化市场监管，民营资本合理的投资回报也需要服务到位、管理有序、监督有力的市场监管机制。不仅是民营化后的公交市场，即使是回归国有后的公交市场，也离不开政府部门的监管。

5 结论

通过以上的分析和论述，可以使我们更加深刻地理解公交服务改革的本质，更加客观地看待公交民营化改革的是非成败，更加清晰地把握公交服务改革的方向。公交服务民营化改革的方向本身并没有错，公交服务民营化也有其自身的特点和优越性。对公交服务的改革来讲，无论是民营化改革还是回归国有的改革，都是要保障公交服务的公益性和有效供给;对公交企业来讲，无论是国有公交还是民营公交，都需要引入市场竞争，提高经营管理水平;对政府部门来讲，无论是国有公交企业生产和提供公交服务，还是民营公交企业生产和提供公交服务，政府都是公共服务公益性的责任人，都要保障公交服务的有效供给。

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