兵团行政主体资格探析

何利疆

所谓行政主体，是指在行政管理关系中能以自己名义行使国家行政职权，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

兵团承担着国家赋予的屯垦戍边职责。兵团在自己所辖的垦区内，依照国家和自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务。兵团因非法律意义上的国家行政机关，故在行使内部行政管理事务职责中，便出现了涉及行政主体资格方面的种种问题，致使自行管理内部行政事务出现障碍，影响了兵团自我发展能力的提高和屯垦戍边使命的更好履行。本文试就相关问题阐述自己的粗浅看法，以求能引起各方面的关注，力促依法理顺兵团行政主体资格的进程。

一、兵团行政主体资格的授权方式

目前，兵团除了石河子市和阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等新建市具有政府行政管理职能外，都不具有完全的行政管理职能。其行政管理职能只在某些行政事务中，被具体的法规和规章授权而取得，行政主体资格也只能体现在某些具体的行政管理事务中。兵团的行政主体资格源于自治区地方法规和规章的行政授权，其授权方式主要有以下几种：

一是授权至兵团并涉及师、团。这种授权方式大部分表述为兵团负责管理兵团所属的相关工作，并接受自治区相关行政主管部门的监督、管理。兵团各师、团的此项工作，受当地人民政府行政主管部门的监督、管理。

二是授权至兵团并涉及师。这种授权方式一般表述为兵团负责兵团管理范围内的相关工作，业务上受自治区人民政府主管部门的领导。兵团各师的相关工作接受当地人民政府的监督管理。

三是只授权至兵团。这种授权方式通常表述为兵团负责本系统的相关工作，业务上接受自治区相关行政管理部门的指导和监督。

自治区地方性法规和规章中，对兵团的行政主体资格主要有上述三种授权方式，在表述中常出现“兵团管理范围”和“接受当地人民政府监督管理”的词句，兵团相关主管部门在行使授权时，在理解上常出现疑义，影响了被授权职能的正常行使。

为此，自治区人大法制委员会曾两次进行明确答复：“地方性法规中规定新疆生产建设兵团负责管理兵团的有关方面工作，是指全兵团系统的工作，并非仅指兵团一级。新疆生产建设兵团有关方面的工作接受自治区有关主管部门监督、管理，各师、团有关方面的工作接受当地人民政府有关主管部门监督、管理，其‘管理含义，是从监督指导意义上而言，并非具体行政工作上的‘管理。”“兵团管理范围是指全兵团系统的工作，‘监督管理的管理是监督指导意义上的管理，并非具体行政工作上的管理。”

二、兵团行政主体资格中存在的问题

对兵团的行政授权主要来自于自治区人大常委会制定的地方性法规和自治区人民政府制定的规章，虽然这与“法律、法规授权”不一致，但有其客观需要的合理性。在我国，法律、行政法规、地方性法规和规章都是法律渊源，以此来设定行政授权，都具有法律效力。所以，兵团依据地方性法规和规章的授权行使被授予的行政职能也是有法可依的。

自治区人大和政府在行使行政授权时，应在“兵团自行管理内部行政事务”的政策指导下，就兵团应当自行管理的行政事务的行政授权工作，做到授权组织规范、行政授权到位、授权权限范围明确而全面。兵团理应在行政授权范围内自行管理好内部的行政事务。

就目前状况而言，自治区人大和政府对兵团的行政授权有不规范之处，使兵团的行政主体资格存在着诸多问题。主要表现在以下几个方面：

一是只给兵团一级行政授权，而兵团难以对全系统的行政事务进行监督、管理。地方政府分级设立，各级政府均被法律、行政法规设定有行政管理权，具有法定的行政主体资格，分别在各自的辖区内行使相应的行政职权。上下级之间虽有行政隶属关系，但在具体行政执法中，均是独立的行政主体。行政管理相对人对作出具体行政行为的行政主体的作为或不作为不服，可以向上一级行政机关申请复议，各级行政机关在行政诉讼中也可能成为被告而应诉。被行政授权而取得行政主体资格的组织，也具有独立的行政主体资格，但未被行政授权的组织，是不能以独立的行政主体资格在行政管理中行使行政职权的。而自治区人大和政府的行政授权，其大部分都是只授予兵团一级的(约占已行政授权的80％)，虽曾表述兵团按授权可对兵团全系统的具体行政事项进行监督、管理，但在兵团具体行使该行政授权时，会遇到法律上的障碍。兵团是被行政授权的组织，而各师相应的职能部门未被地方法规和规章明确授权，兵团不便直接在各师范围内行使具体行政行为，又不能对各师再行使行政授权，从而使各师的相应行政事务失去有效管理。只给兵团行政授权，却未明确对兵团各师行政授权，难以达到兵团自行管理内部行政事务的目的。

二是授权不明，易造成行政执法上的不统一。自治区地方法规和规章对兵团的行政授权中，有些事项已具体到兵团各师，大都表述为：“兵团各师的相关工作受当地人民政府相关行政主管部门的监督、管理。”虽然自治区人大法制委员会答复这种“监督管理”是指导意义上的管理，不是具体行政行为的管理，但对各师是否具有该项事务的行政管理权并未明确。这样就可能会形成有的师行政职能部门因未被明确授权而不能行使具体的行政行为，有的师行政职能部门认为已授权而行使了该项事务的行政管理权。这种状况必然影响到兵团行政执法的统一，其行政主体资格的合法性也会受到质疑。

三是部分授权主体不规范，使兵团的行政授权未落实。对兵团的行政授权大部分是以地方性法规和规章直接授予的，但也出现了一些令人不解的授权。其实质是，应直接行政授权的事项委托给了行政主管部门，授权主体发生了变化。出现的问题是自治区主管部门行政授权的效力难以判定，该行政主管部门是否授权也难以预料，最终可能导致类似规定形同虚设。

四是授权事项随意，应由兵团管理的行政事项空缺大。按“兵团自行管理内部行政事务”的要求，兵团内设的行政职能部门能管理的行政事务都应由兵团自行管理。自治区人大法制委员会也曾答复：“通过每一项法律的具体授权，及时明确兵团在该项管理工作中的法律地位、职责权限等问题，确保兵团各项工作的全面发展。”除了已建市外，兵团以及各师、团均非一级政府，一些专门行政机关，如工商、税务、海关等行政机关没有设置，自治区地方性法规和规章中，应给兵团的行政授权，并不是均给予了授权。尤其是一些涉及兵团内部重要行政管理事项，诸如公共卫生管理、产品质量监督、药品管理、建设工程质量管理、矿产

资源管理等均未得到应有的行政授权，给兵团自行管理内部行政事务带来了困难。

三、理顺兵团行政主体资格的途径

为较好地履行兵团的使命，处理好“三大关系”，发挥“三大作用”，落实中央对兵团确定的自行管理内部行政事务的政策，就必须对兵团现行的行政管理体制进行改革。在兵团这个特殊体制框架下，要加强社会管理和公共服务，推进依法行政的进程，解决好兵团的行政主体资格问题尤其重要。笔者认为，理顺兵团行政主体资格的途径如下：

(一)国家法律、法规授权。鉴于兵团不具有政府职能的实际，兵团的行政主体资格只能根据授权取得。而从严格意义上讲，授权的依据应该是国家的法律、法规。改变过去兵团内部的行政事务的管理取决于自治区地方性法规和规章是否授权的做法，争取由国家以法律、法规的形式对“兵团自行管理内部的行政事务”的政策具体化。以概括授权的方式，规定除法律、法规另有规定外，兵团内部的行政事务由兵团自行管理，并由兵团各级行政职能部门分别行使其行政管理职权。为保证国家、自治区有关法律、法规、规章在兵团的正确实施，并保持自治区内行政执法统一，在给兵团行政授权的同时，有必要另确定一条原则，即兵团可依据法律、法规和自治区地方性法规、规章制定在其内部实施的行政规范性文件并报自治区人民政府备案。

(二)完善现行的授权制度。在争取国家以法律、法规的形式给兵团各级行政职能部门行政授权的同时，恳请自治区人大和人民政府就已生效或即将发布的并给兵团行政授权的地方性法规和规章，在行政授权方式上进一步规范，确保授权主体规范、授权到位、所授权限明确、授权事项相对完整，以使兵团在授权范围内能有效、正确、全面的行使其内部行政事务的管理。

(三)加大城镇化建设力度。兵团城镇化建设是兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措施。在垦区建设一批现代化城市和小城镇，无论是增加兵团就业岗位、提高职工生活质量、增强兵团凝聚力，还是辐射带动周边县域经济发展和少数民族群众共同致富都将发挥重大作用，事关兵团和新疆发展的长远大计。兵团现有的四个市的设立，是兵团城镇化建设的示范区，其具有的政府职能已较好的解决了兵团行政管理中主体资格的瓶颈问题。由此可见，加大兵团城镇化建设是解决兵团行政管理体制问题的最有效的措施之一。