福建省高等教育投资体制改革研究

方晓斌

（福建江夏学院 教务处，福建 福州 350108）

福建省高等教育投资体制改革研究

方晓斌

（福建江夏学院 教务处，福建 福州 350108）

本文概述了福建省高等教育发展情况，分析了公办高校、民办高校、独立学院投资体制现状及投资体制改革存在的问题，最后提出了福建省高等教育投资体制改革的政策建议。

福建省；高等教育；投资体制；改革

2009年5月4日召开的国务院常务会议，讨论并原则通过 《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，明确福建在海西建设中的主体地位。站在新的历史起点，必须清醒地看到，福建省高等教育与经济社会发展水平和人民群众接受良好教育的期盼还不相适应。福建省高等教育总体水平不高，教育服务经济社会发展的能力较弱；投入总体不足，产权不明，优先发展的战略地位尚未得到完全落实。福建省是著名的“侨乡”，集资办学和捐资助学的传统由来已久，在全国具有代表性。如何有效进行高等教育投资体制改革，从根本上解决福建省高校办学经费上的困难，同时使高校和毕业生更好地度过金融危机的难关已经是当务之急。因此，对于福建省高等教育投资体制改革的研究就显得更为必要。

一、福建省高等教育投资体制的基本情况

（一）福建省高等教育发展概况

表1 ：2010年福建省高等教育院校一览表①单位：所

1.高等院校办学规模迅猛扩张。改革开放以来，尤其是“十五”时期，福建省高等教育迅猛发展。全省普通本科院校数量由2003年的17所增加到2010年的35所；高职高专院校由2003年的36所增加到2010年的56所；普通高考升学率由2000年54.3%上升至2010年82.4%；普通高等教育在校生75.05万人；高等教育进入大众化阶段，2009年毛入学率达24.4%②；2009年完成福建省各市都设有本科高等教育的布局。

2.高等教育投资体制改革不断深化。福建省现有独立设置的民办普通高校25所，其中本科高校2所；普通本科院校举办独立学院10所；民办高校本、专科在校生15.87万人，占全省普通高等教育本专科在校生总数的26.17%③。中国民办大学社会贡献各省市排名福建省排第4名④。民办高等教育已经成为我省高等教育事业的一个重要组成部分，民办高校迅速发展，打破了单一由政府举办高等学校的格局。

3.高等教育服务社会的能力逐渐增强。福建高校的社会研究能力、科技创新能力和科研成果转化水平进一步提升。目前，已建成了国家级重点学科16个、省级重点学科190个⑤、国家级重点实验室10个⑥、大学科技园2个。福建发挥“中国海峡项目成果交易会”平台作用，促进高校科技创新成果转化，开发了一批具有自主知识产权的核心技术和重点产品，形成了一批社会科学、自然科学研究成果。

（二）福建省高等教育投资体制的现状

福建省整体上较为发达，市场化程度相对较高，高等教育出现了除公办、民办之外的第三类高等教育机构——独立学院。

1.公办高等教育投资体制的现状。福建省公办高等教育可分为三类：中央直属高校（厦门大学和华侨大学）实行的是三级（中央、省、市）共建；省属院校中大多（福州大学、福建师范大学等）实行的是两级（省、市）共建，极个别的（集美大学）实行的是三级共建；市属院校（闽江学院、龙岩学院等）实行“省、市共建、以市为主”。

表2 ：2005～2007年福建省公办高校的经费来源构成情况⑦

从表2可以看出：（1）政府财政投入仍占主导地位。从2005～2007年的数据中可以算出，这3年财政拨款占总收入的比例分别为:45.70%、44.54%、38.57%，如果再加上科研拨款、基建拨款和其他拨款的话，政府的投入比重会更大。我们也可以从表2中看出，财政拨款经费总量持续增加，并没有带来比重的增长，反而这一比重呈现出总体递减的趋势。（2）学费收入逐渐增加。1997年，招生“并轨”，国家开始正式征收学费。福建省也在贯彻国家政策的过程中落实了学费收入。同样，由表2的数据可以求得2005～2007年全省公办高校学费收入占总收入的比例依次为：35.72%、37.02%、51.51%，由此可见，收入的比重基本上呈现出持续上升的态势。

公办高校主要是政府主导型。在资源配置的过程中，除计划的作用之外，市场也发挥着重要的作用。地方政府根据高等教育快速发展的需求把一部分权力转交给市场。政府拨款依据由“基数+发展”改为“综合定额+专项补助”，总体上更加有利于经费的合理配置，增加了高等学校安排经费的主动性、自主性以及经费管理的责任，在一定程度上反映了高校的成本行为规律，在拨款的透明性和公正性方面有明显进步。

2.民办高等教育投资体制的现状。福建省的民办高等教育事业起步较早，早在1987年仰恩大学就成为我国第一所具有颁发国家本科学历证书和授予学士学位资格的民办高校。到90年代中后期，全省民办高等教育机构兴起。（1）学费收入是其收入重要渠道，通常是支撑其发展的主渠道。以2006年的数据为例，全省民办高校的学费收入占全部经费来源的86.97%，举办者投入占8%左右。（2）企业、社会团体及公民个人投入为重要渠道。福建省的民办高校，利用非国家财政性经费，面向社会筹集资金。

随着高等教育市场化的发展，民办高校获得了更多的社会积累，国家也放宽了对民办高校的限制，市场在资源配置中起到了主导作用。民办高校以资本市场为资金的来源渠道，与市场的联系更加紧密，市场所起的作用更加广泛和深远。

3.独立学院投资体制的现状。普通本科院校举办独立学院是国家办学体制与投资体制创新的产物，由公办高校按照新机制、新模式的思路建立起来的本科层次的二级学院，它们兼具了公办高校资源丰富和民办高校体制灵活的优势。（1）企业、社会团体和个人的投入是经费收入的主渠道。独立学院的经费主要由合作方承担或者是以民办机制筹措解决。（2）政府和相应的公办高校给予一定的支持。独立学院的母体公办院校对其在师资力量、教学设备等多种教育资源上提供了有力的保障。（3）学费是其经费来源的重要部分。独立学院借助了母体公办学校的声誉，每年都可以获得较为充足的生源，学费成为其经费收入的重要组成部分。

独立学院是政府和市场共同作用型，计划和市场都在资源配置中起作用。政府和母体公办院校对独立学院有资金的直接支持、土地使用上的优惠等。同时，福建10所独立学院的发展都与市场紧密联系。

二、福建高等教育投资体制改革存在的问题

（一）公办高等教育投资体制改革存在的问题

1.投资渠道不宽。福建省公办高校的经费来源仍以财政拨款和学费收入为主，尽管其他渠道收入数量不断上升，但从表2我们可以看出其比重总和不足20%，尚未成为经费来源中的有力支撑。

2.利益机制不协调。公办高等教育仍深受计划经济体制的束缚，市场经济机制的多元化投入与产出机制没有得到实施。这是当前公办高等教育投资体制改革遇到最大的体制性问题，其最核心的部分是调配资源的权力。要让地方政府和一些部门转变职能，放弃一部分权力是十分困难的。因此，制约投资体制改革进展的根本障碍还是体制，核心是利益机制。

3.投资体制导向不科学。建立科学投入机制是当前投资体制改革的主要困难。（1）预算内拨款不足与预算外拨款缺乏科学性的问题依然存在。（2）政府拨款方式缺乏激励机制，不利于公办高校合理竞争、提高效益和自主融资能力，也不利于缩小高校间固有的地区差距和改善发展不平衡情况。例如，近年来，由于非竞争性因素造成的厦门、闽西、闽北地区高校间的投入差距正在拉大。

4.成本结构不合理。（1）后勤的运行成本过高，成为公办高等教育可持续发展的沉重包袱。由于传统的教育体制，公办高校不得不承担本应由社会承担的成本，如教师住房、离退休人员的社会保障等。（2）受现行人事制度的影响，政务繁杂、人浮于事的现象也十分普遍，造成人员成本长期居高不下。（3）在公办高等学校的成本结构中，存在着投资 “重物不重人”、“重官不重学”的失调现象。这种情况与迅速发展的劳动力市场化的现实形成强烈的反差，加剧了高等学校的人才流失。

（二）民办高等教育投资体制改革存在的问题

1.产权不清晰。根据《民办教育促进法》的相关规定，民办高校可以享有法人财产权。在法律意义上，民办高校的产权是清晰的。在实际操作中，民办高校并不能完全对产权进行管理，尤其是在收益分配方面，还没有实现清晰、规范的操作模式，处于比较混乱的状态。

2.经费短缺。近年来福建省经济一直保持着良好的发展势头，民营经济发达，已经形成了厦漳泉“闽南金三角”。以泉州为例，泉州民营经济已经打造出了“安踏”、“七匹狼”、“富贵鸟”、“361°”等全国、全省知名品牌。福建省是我国有名的侨乡，自古就形成了捐资办学的优良传统。但是，民办高校经费短缺的矛盾依然比较尖锐。融资主体地位不明，使大有潜力的民间资金投入渠道不畅。

3.投资效益不高。（1）校均学生规模小，福建省民办高校生均消耗的资源也高于国际标准。（2）民办高校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制，在制度安排中忽视了成本效益在高等学校经济运行中的重要性。

（三）独立学院投资体制改革存在的问题

1.投资主体结构简单。独立学院的经费收入主要来自母体公办高校和社会举办力量。同时，独立学院学费较高，收取学费也是独立学院维持现阶段发展的重要手段。

2.产权尚不明晰。独立学院在产权问题上始终处于被动的境地。同时，从政府主管部门到学校相关责任人，产权的观念还远远没有深入人心。产权问题是独立学院面临的最大问题，独立学院与其母体公办高校的产权划分都需要做出深入的研究和制定相应的对策，否则将会导致国有资产流失，以及影响民间社会力量的办学积极性。

三、深化福建省高等教育投资体制改革的政策建议

（一）完善财政投入体制

1.“事权与财权相统一”的原则。对教育主管部门和财政部门的分工做出明确规定，达到职责明确，各司其职的目的。本着公平、效率的原则，对高等教育经费管理、拨款程序、分配方式做出具体规定，以规范经费的管理、分配、利用，加强对经费的监管，提高经费的使用效率。

2.加大财政对高等教育的公共投入力度。应按照保证福建省高等教育事业快速、持续发展的需要，明确各级政府的投入责任，提高高等教育投入占GDP的比重；应按照福建省高等教育事业协调发展的需要，把投入增量、重点投入到重点学科建设、重点实验室建设和引进海内外高层次人才等方面。

3.加快学校后勤社会化改革,推广BOT投资模式（Build-Operate-Transfer）。鼓励社会企业参与高校后勤服务的公平竞争，进一步开放校内市场，减轻高校的办学压力。

4.为民办高校适当地提供财政补贴。民办高校及独立学院是我国高等教育的重要组成部分，国家应进一步鼓励社会力量投入发展民办教育。政府应给予民办高校一定的投资资助或财政补贴，如投放专项资金，帮助改善学校的基本教学设施；提供补贴，提高等教育师的待遇；无偿或低价提供校地；发放低息贷款等。

5.理顺政府与民间的教育投入关系。政府在承担投入主体责任的前提下，应鼓励社会各界投资高等教育，充分利用福建省“五缘”和民营经济发达的优势鼓励社会力量办学，多方筹措教育发展资金。民办高校在政府严格审查资质条件的基础上，采取民间主体自主兴办模式，依靠社会力量承担相应的投资任务，大胆进行股份制改革或民营化转制。

（二）深化高等教育投融资改革

1.对公立高校，实行法人治理。公立高校按照政事分开的原则进行改革。同时，在加大政府投资力度的基础上，依据个人受益程度相对较高的特点和投资、受益对称性原则，适当控制公立高校收费标准。

2.规范校办产业建设，推进现代企业制度建立。根据《公司法》建立现代企业制度的规定和要求，规范和管理高校的校办企业，建立规范的产权关系和法人治理结构。同时，推行股东会、董事会、监事会“三会”制度，建立科学民主的决策程序以及有效的激励和约束机制。

3.鼓励产、学、研合作，促进校企联合攻关。高校借助企业的资金、设备进行应用性科研项目试验。同时，通过为企业解决现实生产中的实际问题，从企业获得经济效益和科研经费。

（三）完善产权制度建设

《教育法》规定办学“不得以营利为目的”；《社会力量办学条例》限定教育机构的财产“不得转让或用于担保”，教育机构的积累“不得用于校外投资”等。上述政策、法规没有明确规定高等学校的产权，甚至根本上否定了教育投资主体和学校法人的财产所有权，不利于吸引教育投资，不能调动社会办学的积极性。⑧因此，福建省应利用海西先行先试的优势，加快完善高等教育的产权制度建设。在法律和制度建设上，应明确界定营利性和非营利性教育机构的产权，保障两类机构法人主体所具有的产权关系的完整性，以及他们对财产的所使用权、转让权、处置权和获益权等。尤其是要明确哪些主体可以拥有指定的所有权、各主体又如何获得“合理回报”，以及具体的依据标准、来源途获取方式等。

（四）政府出面，化解高校贷款危机

高校贷款问题广受垢病，但是，我们不得不承认，福建省高校贷款是多种因素作用下的产物。高额的银行贷款已经成了一些高校（尤其是建设大学城新校区的高校）发展的沉重包袱。因此，有必要对银行贷款进行“清理”。2006年，浙江省由省财政拿出40亿元为高校贷款贴息，并偿还部分本金。2007年，广东省政府一次性出资解决了广东省高校150亿元的银行债务。建议福建省仿效这两个地区的做法，逐步解决高校贷款问题。针对日后的高校贷款问题，建议福建省政府尽快出台规范高校银行贷款行为的规范性文件，今后高校贷款要严格把关，每一笔贷款都要经上级部门核准。高校自身也要加强贷款管理，提高风险意识，对贷款项目进行科学论证，合理确定贷款规模及经济承受能力。

（五）拓宽社会集资捐劝渠道

1.优化民间资本教育投资的环境。制定或完善民间投资高等教育的相关政策，落实企业或个人对高等教育的捐赠支出在所得税前全额或部分扣除的优惠政策，鼓励民间捐赠；放宽国内外民间资本的准入限制，给予民办高校充分的办学自主权。

2.激励社会捐赠。借鉴国外的做法建立福建省的捐资助学制度，积极拓宽社会捐资助学的渠道。鼓励和提倡企业、社会团体和个人按照自己的意愿、以个人名义设各种助学金、奖学金和其它捐赠，为教育提供各种资助。如田家炳先生向福建师范大学捐款兴建田家炳书院，设立田家炳奖学金；黄如论先生慷慨捐资2.3亿支持福建江夏学院基础建设。应以类似事迹为对象，全面挥市场、媒介、社会关系、行政等机制的作用，形成全社会的高等教育捐赠意识，并确保捐赠资金的使用透明、公正、到位。

注 释：

①http://www.fjedu.gov.cn/html/links_fjgx.html

②http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/ghgy/201102/t20110221_339985.htm

③http://www.fjzzjy.gov.cn/newsInfo.aspx?pkId=69806

④http://cuc.fjnu.edu.cn/office/InfoView.asp?TID=0&MID=45&SID=1378

⑤http://wenku.baidu.com/view/5e83171cfad6195f312ba673.html

⑥http://fjrb.fjsen.com/fjrb/html/2010-05/21/content_166599.htm

⑦《中国教育经费统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2006-2008年版。

⑧潘憋元：《我国高校产权制度改革的若干问题——兼论公、民办高校产权问题明》，教育发展研究，2005年版，第7期，17-22页。

[1]周肖兴,蔡柏良.江苏省高等教育投资体制改革与政策选择[J].改革与战略,2007,(11).

[2]陈梦.我国高等教育投资体制改革及模式研究[D].厦门大学硕士学位论文,2009.

[3]中国教育和科研计算机网,蒋国华.中国民办大学也是改革开放事业的重要贡献者[DB/OL].网址:http://www.edu.cn/yiwujiaoyu_1074/ 20100302/t20100302_452864.shtml.

[4]福建省教育厅关于支持民办高校加强内涵建设的若干意见[DB/ OL].闽教发[2010]11号.网址:http://www.fjzzjy.gov.cn/newsInfo.aspx? pkId=69806.

[5]福建省中长期教育改革和发展规划纲要[DB/OL].网址:http://www. fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/ghgy/201102/t20110221_339985.htm.