城镇化不仅要提速更要提质
——对吉林省城镇化进程的回顾与反思

□费杰

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

城镇化不仅要提速更要提质
——对吉林省城镇化进程的回顾与反思

□费杰

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

改革开放以来，吉林省城镇化进程大大加快，城镇化率始终排在全国前列。然而，城镇化水平不仅表现在城镇化率和城镇化速度上，更重要的是应体现在质量层面上。目前，吉林省城镇化率较高而城镇化质量偏低的问题相当突出。在今后的城镇化进程中，吉林省应注重解决城镇化率指标虚高问题，加快发展工业和现代服务业，加强城镇基础设施建设，切实提高城镇居民收入，以促进城镇化又好又快协调发展。

城镇化；质量；协调发展

中国高速发展的城镇化已经遭遇了质量不高和结构失衡等问题，今后必将进入一个从规模扩张到品质提升的整体转型时期。［1］吉林省是我国城镇化较早、较快的地区之一，城镇化率始终排在全国前列。然而，吉林省的城镇化是不完全的城镇化，突出表现为城镇化质量不高。吉林省不仅城镇化率指标虚高，而且精品城镇寥寥无几。比如在2008年的千强镇评比中，浙江省有334个、江苏省有232个、广东省有91个、上海市有83个，而吉林省只有一个，即长春市绿园区西新镇；在2010年的百强县评比中，江苏省数量最多为28个，浙江省25个，山东省27个，吉林省还是只有一个，仅延吉上榜。可见，吉林省的“千强镇、百强县”与发达地区相比太少，这也说明我们的城镇化质量亟待提高。因此，深入探讨和研究城镇化质量提升问题更具有现实和长远意义。

一、吉林省城镇化进程的现状

2010年底，吉林省城镇化率已经达到了54%，比建国初期的17.9%提高了36.1个百分点，比全国同期平均水平高出6.5个百分点。目前，在《吉林省城镇体系规划》的科学指导和引领下，吉林特色城镇化建设呈现出一盘棋的发展态势。把“长吉一体化”和“中部城镇群”作为吉林特色城镇化的突破口和战略重点，引导吉林特色城镇化按照长吉一体化、市（州）政府所在地区域中心城市和重要节点城市、县城（县级市）和中心镇四个“层次”进行推进。长吉率先带动，打造“双核”。延龙图加快一体，打造国家战略长吉图前沿和图们江地区的核心城市。把珲春、梅河口、抚松、九台、敦化、大安等城市定位为支点城市，成为发展的新引擎。充分发挥县城在联结城乡中的纽带作用，培育若干有一定产业基础和辐射带动能力、特色鲜明的小城镇。东部生态带，在保护中开发；西部草原湿地带，正在全面恢复生态。如今，全省9个市（州）、长白山管委会和42个县（市、区）的城镇化总体发展规划全部编审完毕，14个市、县的新一轮城市总体规划已经批准实施。截至2010年年底，全省规划统筹推进城镇化项目1211项，计划总投资2539.5亿元，累计完成投资663.38亿元。［2］

吉林省城镇化发展使城乡居民普遍受益，生活水平显著提高。2010年全省城镇居民人均可支配收入达到15411元，比1978年的321元增长47倍。农民人均纯收入达到6237元，比1978年的182元增长33倍，高于全国平均水平318元。城镇人均住房面积由1978年的3.1平方米增加到2010年的28.41平方米.农村居民人均住房面积由1978年的7.8平方米增加到2010年的22.89平方米。城乡居民存款由1978年的5.6亿元增加到2010年的5203.16亿元。［3］

总体来说，吉林省在城镇化进程中取得了一定的成绩，但同时还面临着诸多困境。比如：产业结构优化升级进展缓慢、工业化经济比较薄弱、大部分城镇功能不够健全、公共服务不够完善、城市管理相对滞后以及人口集聚能力比较弱等，这些因素使得吉林省的城镇化只是徒有高城镇化率的虚名，而在城镇化的质量和效益方面还存在很多问题。

二、吉林省在城镇化质量方面存在的主要问题

⒈城镇化率中统计数据与实际有出入。根据2009年的人口和就业统计年鉴计算，吉林省农村人口进城数量为173万，对城镇化的贡献为6.2个百分点。吉林省跨省人口净流入51万，对城镇化率的贡献为1.9个百分点。农村人口进城合计对吉林省城镇化率的贡献为8.1个百分点。而大量进城务工农民工只是“被城镇化”了，他们与真正意义上的市民还有着相当大的差别。另外，吉林省在统计过程中，一般将林区、矿区等视为城镇，而因资源和产业问题，这些区域的人是 “拿着城镇户口，过着农村生活”，并非是实际上的城镇人口。

⒉城镇化的发展速度比全国慢。从1990年至2010年的城镇化率变化情况（见下表）可以看出，吉林省这20年之间城镇化率在逐年提高，前10年发展较快，共提高了7.39个百分点， 而后10年却只提高了4.34个百分点。这说明，从2000年开始，吉林省城镇化率提高的速度在减缓，高出全国平均数的额度在不断缩小，尤其是在过去的5年时间里，城镇化率仅由52.52%变成54%，5年才增长1.48个百分点，而全国平均水平是每年就增长近1个百分点。

1990年－2010年城镇化率变化情况 单位：%

⒊产业结构优化升级进展缓慢，非农产业就业吸纳能力不强。2010年吉林省非农产业比重为87.8%，［3］虽然比往年有所提高，但较全国仍低2个百分点。现代服务业的快速发展是我国产业结构调整的突出特征，其在增加就业岗位和方便百姓生活方面发挥了重要作用。2010年，我国第三产业在三次产业中的比重已提高到43%，而吉林省仅为36.3%，较全国低6.7个百分点，很显然服务业是吉林省的一块短板。从非农就业比重来看，2009年全国为61.9%，吉林省仅为56.4%，［5］较全国低5.5个百分点。

⒋工业化经济相对薄弱，产业发展对城镇化支撑不够。吉林省目前仍处于工业化中期阶段，老工业基地长期积累的体制性、结构性矛盾还没有从根本上得到解决；总量不大、结构不优、效益不高、活力不足的问题也没有从根本上得到解决。2010年吉林省GDP占全国的比重仅为2.16%；工业化率仅为43.8%，比沿海发达地区低7－8个百分点；传统重化工业比重较大，而高新技术制造业占规模以上工业的比重仅为7%，资源性产业和初级产品加工仍然是主体。另外，吉林省的国有及国有控股企业一枝独大，而民营经济发展滞后、中小企业数量少。人们常听到这样的话：“如果把一汽、吉化等几个‘大头’去掉，吉林还有什么？”仅一个长春市，经济总量就占全省的40%左右，除了长春和吉林两市，其他地区的人均GDP均低于全省平均水平。如此薄弱的工业经济在很大程度上制约了吉林省经济的协调与快速发展，也难以为城镇化进程提供强有力的产业支撑。

⒌城镇居民可支配收入较低，且增长幅度滞后于经济增长速度。“十五”时期，吉林省城镇居民人均可支配收入就已低于全国平均水平，这种局面一直延续至今，而且差距在逐年扩大。比如从近5年来看，这种差距已由2006年的1984元扩大到了2010年的3698元。根据各省、直辖市2010年国民经济和社会发展统计公报的有关数据计算，在全国31个省市区中，吉林省城镇居民可支配收入只排到第24位。即便是省会长春市2010年的人均可支配收入也已经落后到15个副省级城市的倒数第2位，而且只是略高于处于末位的哈尔滨市，由此吉林省其他城市的人均可支配收入可见一斑。另外，城镇居民收入增长幅度长期滞后于经济增长速度，2010年，吉林省GDP比上年增长13.7%，而城镇居民人均可支配收入增长10.0%，低于GDP增长幅度3.7个百分点。可以说，改革开放30多年来，虽然与本省纵向自我比较城乡居民的生活水平有了显著提高，但放眼全国与发达省市相比吉林省还是相当落后的。

⒍多数城镇基础设施薄弱，公用事业发展水平较低。根据中国统计年鉴显示的有关数据计算，截至2009年底，吉林省城市用水普及率为88.75%，低于全国7.37个百分点；城市燃气普及率为85.48%，低于全国5.93个百分点；每万人拥有公共交通车辆9.56标台，低于全国1.56辆；人均城市道路面积10.94平方米，低于全国1.85平方米；人均公园绿地面积9.82平方米，低于全国0.84平方米；城市污水日处理能力200.4万立方米，低于全国192.6万立方米。在这几项标志着城市设施水平的指标中，只有“每万人拥有公共厕所5.40座”这一项指标高于全国平均数，其他指标均低于全国水平。这与吉林省城镇化率始终排在全国前列的优势形成了强烈的反差，说明吉林省的城镇化只是数量上的，尚缺乏应有的质量。

三、促进吉林省城镇化质量提升的对策与建议

⒈注重解决城镇化率指标虚高问题，扎实推进城镇化进程。吉林省已把有效提高林区、矿区等方面城镇化质量正式纳入日程，通过林区、矿区棚改等安居工程，全省已有近4万户林、矿工人搬迁到林业局和矿务局所在的城镇，每天由大巴车接送上班，应该说这部分城镇化率虚高的成分正在被挤出。但要改变农民工“被城镇化”的状况，使其平等地享有城市居民的一切待遇，成为真正意义上的城市市民，仍然任重而道远。

首先，要千方百计扩大就业，使更多的农民工获得工作岗位，以保证他们有稳定的收入来源和生活保障。其次，要提高农民工的综合素质，切实提升他们在城市长久立足和发展的能力。除了上岗培训和在岗技能提升培训外，更应注重职业资格等级培训。还要强化现代思维方式与思想观念、城市生活常识和法制观念的教育，同时也要关注农民工的心理健康问题。第三，要以落实公民平等权利为核心，为农民工提供切实有效的服务。有关部门应从就业服务、社会保障、子女义务教育等方面为农民工提供适时到位的贴心服务，并给予必要的人文关怀，帮助他们在城市中更好地生存与发展。第四，要制订相关法律，加强对农民工的权益保护。逐步取消在就业、居住、社会保障、教育等方面的各种歧视农民工的规定，保障农民工的合法权益，使各种侵犯农民工合法权益的行为都能够被有效制止，为农民工融入城市提供法律保证。第五，要为农民工市民化营造良好的舆论氛围。要通过有关文件、报刊以及电视、电台等各种途径进行大力宣传，使全社会充分认识到加快农民工市民化的重要性、必要性和紧迫性。使城镇居民消除排斥心理，以宽广的胸怀、包容的气度与农民工平等交往，从而形成平等友善、和睦相处、共建城市的良好社会氛围。

⒉加快发展现代服务业，增加非农就业岗位。服务业的繁荣发展是现代化的重要标志，也是产业结构优化升级的重要内容。吉林省服务业发展具有极大的经济增长和就业增长空间，大力发展服务业是解决吉林省劳动力尤其是非农就业的主要途径和渠道。吉林省应利用产业特色、区位优势、比较优势和发展基础，优先发展与科技进步相关的新兴产业，比如信息产业与各类技术性服务业等；注重发展就业吸纳能力强和市场需求大并与居民生活消费密切相关的金融保险业、房地产业、仓储业和家政服务、养老、社区服务业等。另外，吉林省旅游资源比较丰富，要开阔思路、创新办法，进一步整合旅游资源，加大基础设施建设力度，努力打造精品旅游线路和生态、冰雪旅游高端产品，同时强化相关管理服务并加大宣传推介的力度，尽快把旅游业培育成吉林省的支柱产业，逐步使旅游业成为服务业发展的龙头。

⒊借鉴先进地区经验，因地制宜加快工业发展。发达地区工业的主要特点是产业结构优、企业规模大、民营经济强，而且注重发展特色经济、优势经济、园区经济和外向型经济。首先，吉林省应从本地的比较优势出发，搞好产业定位，明确主攻方向，培育特色产业。在促进现有汽车、石化和农产品加工这三大支柱产业规模和技术升级的同时，全面深入研究并选准有特色和比较优势的产业，面向全省、全国乃至全球范围内定向集聚生产要素，重点培育生物医药、生物化工、信息产业、新材料产业、新能源产业、新能源汽车产业、节能环保产业等七大战略性新兴产业，形成新的发展优势。其次，发展园区经济，打造产业集群。应高标准规划园区、高水平建设园区。进一步推动现有园区上规模、上档次、上台阶。打造一流的基础设施和产业发展环境，提升园区形象，把园区作为对外经济技术合作和产业结构升级的平台。第三，加大招商引资力度，不断扩大利用外资的规模，提高利用外资的档次，努力争取一些国际知名大企业和跨国公司前来投资合作。总之，吉林省必须突出工业化这一主题，以增强综合实力和核心竞争力为目标，以提高自主创新能力为突破口，以强化项目特别是大项目带动为抓手，加快建设新型产业基地。［6］推进优势工业高端化、特色工业集群化和新型工业规模化，从而为城镇化创造有利条件，并夯实城镇化产业基础。

⒋加强城镇基础设施建设，提升公共服务水平。市政基础建设是一个城市重要的硬件条件，也是吸引更多人才和投资的关键所在。城市最重要的功能应该是为居民创造一个更好的居住环境，满足这个城市普通民众的基本生活需要。因此，要努力完善城市道路、公共交通、供电、供水、供热、供气等设施，改善教育、文化、娱乐设施条件，增强综合功能和承载能力。把保障人民群众基本公共服务需求作为政府的主要职责，完善公共服务体系，提高全民共享水平。长春、吉林两市基础设施的建设水平应力争达到全国平均水平，其他中心城市和重点镇应努力达到长春市现有水平。同时，还要进行高效的城市管理。城市管理是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行而采取的必要的调控行为，是建设现代文明城市不可缺少的要素。城市发展应改变 “重规划轻管理”、“重建设轻管理”和“先建设后管理”的状况，要强化城市规划实施的监管，创新城市管理模式，扩大公众参与和民主治理，推行精细化的管理和人性化服务，使城市建设的成果能够更好地转化为优质服务并提供给城市居民。要大力提高管理者和市民的素质，促进人与城市和谐发展。

⒌城市建设应体现出个性化特征。吉林省的特色城镇化建设，其特色不仅体现在“三化统筹”、切合实际地构筑城镇化新格局和积极鼓励体制机制创新方面，也应该在具体的城镇建设上突出特色，引导和保护城市的个性发展和特色发展，避免千城一面。每个城镇都应有自身的主体思想、主体精神，使人走到城镇任何角落都有不一样的感觉，让人流连忘返。各地应依托本地的资源禀赋、生态特色、历史文化和城市风貌等，走差异化、特色取胜的发展之路，形成个性化的产业、生态、文化和人居环境。努力打造一批布局合理、特色鲜明、经济发达、环境优美、具有较强吸纳辐射能力的经济强镇、区域重镇和文化名镇。

⒍多措并举，全方位提高城镇居民收入。城镇居民收入主要由工资性收入、转移性收入、经营性收入和财产性收入四部分构成。工资性收入是吉林省城镇居民人均可支配收入的主要构成部分，因此，首先要提高在岗和离退休职工工资。既要适时合理地提高公务员津贴、补贴及事业单位绩效工资水平，同时也要不断提高企业的经济效益，建立健全企业职工工资正常增长机制，并逐步提高企业职工最低工资标准和离退休人员待遇。其次要切实做好就业再就业工作，努力让更多的劳动者获得工作岗位。应实施更加积极的就业政策，努力创造更多的就业岗位，开辟更多的就业渠道；做好重点就业群体的就业工作，重点关注高校毕业生、农民工和就业困难人员的就业情况；加强职业技能培训和公共就业服务体系建设。第三要保证政府的失业救济金、低保以及其他生活类补助等及时足额到位，增加城镇居民的转移性收入。第四要支持和帮助群众努力创业，增加经营性收入。第五要鼓励群众利用财产进行投资，增加财产性收入。

事实上，吉林省城镇居民可支配收入较低的深层原因主要还是经济发展相对滞后，而经济的又好又快发展才是居民收入水平不断提高的根本保证。今后，应通过GDP和财政收入的快速增长来增强全省经济实力和财政支付能力，以经济发展带动各级财力不断增强，为促进城乡居民增收提供坚实的财力支撑。同时应实现城镇居民收入与GDP增长同步，让人民群众真正享受到高收入带来的高品质生活。

⒎构建一套科学系统的指标体系，定期对全省各级行政区域的城镇化进程进行综合评价。目前，全国和全省还没有一套统一的、权威的城镇化进程评价体系。吉林省可根据城镇化的概念和内涵，从经济发展、社会发展、人口素质、人民生活、城市基础设施及城市生态环境等方面，参考北京、天津、上海、广州等发达地区及大城市的做法及经验，探索制定出检验和评价吉林各地城镇化发展状况和水平的综合评估指标，以全面掌握和监测吉林省城镇化的动态进程，使各级党政机关及社会各界奋斗有目标、决策有参考、评价有依据、工作有底数。从而促进城镇化健康快速发展，切实提高城镇化质量。

［1］2010年城市蓝皮书［M］.社会科学文献出版社，2010.

［2］城镇化建设风生水起［N］.吉林日报，2010－12－25.

［3］中共吉林省委党史研究室编.执笔：王永君，李磊，吴言洪.砥砺奋进九十载 励精图强著华章——中国共产党在吉林的90年［EB／OL］.国务院振兴东北办公室网站，2011－06－14.

［4］2010年吉林省国民经济和社会发展统计公报［N］.吉林日报，2011－03－09.

［5］中国统计年鉴2009［M］.中国人民共和国国家统计局，2009.

［6］孙政才.在吉林省委九届十次全会上的讲话［N］.吉林日报，2010－08－25.

（责任编辑：高 静）

Urbanization not only to Increase Speed but also to Improve the Quality——Review and Reflection on the process of Jilin′s Urbanization

Fei Jie

Since reform and opening up，Jilin greatly accelerate the process of urbanization，the urbanization rate has ranked in the nation.However，the level of urbanization，not only in the speed of urbanization and urbanization，more importantly，should be reflected in the quality level.Currently，the province＇s urbanization rate higher and the problem of low quality urbanization is quite prominent.In the future the process of urbanization，the urbanization rate in Jilin Province should focus on solving the problem unrealistically high targets，accelerate the development of industry and modern service industry，strengthening the urban infrastructure，and effectively improve the income of urban residents，in order to promote sound and rapid urbanization coordination development.

urbanization；quality；coordinated development

F127

A

1007－8207（2011）11－0061－04

2011－08－20

费杰 （1963—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）经济与社会发展战略研究所副研究员，研究方向为区域经济。

本文系吉林省委党校 （吉林省行政学院）校 （院）级一般课题 “吉林省城镇化质量提升问题研究”的阶段性成果，项目编号：20111211。