国外公共行政创新的理论与实践

韩承敏

摘要本文在世界政治、经济、社会、科技迅速发展的背景下，分析公共行政改革和创新过程及其问题。实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者协调发展，其中值得深入探索的有四个问题：政府可持续绩效文化体系建构、适度竞争机制下的公共服务市场化进程、公共行政的自律机制和他律机制互补模式以及公共行政中的公共管理者的自觉。

关键词公共行政创新理念实践

公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的歷史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。

理论的创新

尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善就是效率。”

传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。

20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文·休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了高潮。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。

当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论——“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。

政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。

实践的尝试

公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。

全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是

公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。

美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的績效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。

英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。

由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。

共识的形成

2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。

各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。

而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。

公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。

经验的借鉴

公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：

1、政府可持续绩效文化体系建构

绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。

2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程

市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。

3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式

法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。

4、公共行政中的公共管理者自觉

公共行政人员为公民服务是一种责任。新公共管理视野中，公共行政管理者需要有高素质和专业化的特征，以及为公民服务的自觉性。公民要求公共管理者充当理想的“公仆”角色，其工作目标是取得大众利益最大化，在某些情况下甚至希望公共管理者牺牲自己的个人利益而维护公共利益。在官员问责中也包涵着对公共管理者政治责任、职业责任、法律责任及集体责任等的要求，当然公共管理者的自觉也不可忽视。

(责任编辑：张业亮)