乡镇政府网站评估体系的研究

李 劲

(湖北民族学院 信息工程学院，湖北 恩施 445000)

目前，国内绝大多数乡镇政府都建立了网站，成为宣传本级政府的最好载体，是打造服务型基层政府的最好方式之一.目前学界对县级及以上政府和部门级政府网站绩效评估的研究比较多，但对乡镇政府绩效评估进行专项研究的文章则比较少.因此，专门对乡镇政府绩效评估进行研究具有重要的理论意义和实践意义[1].

本文以恩施市各乡镇政府网站为实例，从政府网站的信息公开程度、业务完善程度、项目成本及互动交流等内容，综合这些网站开展的情况进行调查和统计，再深入相关乡镇信息部门进行实地考察，不仅要进行客观指标评价，还将进行主观评价标准，拟定出一套综合的乡镇政府网站测评指标体系，进行研究与分析，并根据得到的分数，有针对性地总结出该地方电子政务发展的合理化建议.

从探讨的对象看，基本集中在对县级以上级别政府网站，几乎没有对乡镇政府网站的开展评价研究.不过就电子政务网站而言，都或多或少地强调综合性评价体系.例如王熠等[2]提出“基于Web日志分析的电子政务网站综合评价方法”，该文提出了10项主要的评价指标；又如陈静等[3]提出“基于SMART原则”的评价指标体系.这些论文分别从综合的角度来考察网站的效用与指标体系.由于乡镇一级政府的职能和权限限制，其建设内容及面对的服务与交互对象等，均与其他级别政府网站不同.因此不能简单运用其他级别政府网站的评价指标对此类网站进行评价，其结果是不能全面地反映乡镇政府网站实际效应的[4-5].

自2002年起，中国软件评测中心联合中国信息化绩效评估中心连续多年承担中国政府各级网站绩效评估工作，并给出相应的测评指标及测评结果.评估对象依据目前现行中国政府的树型结构的行政框架，主要包含如下四类政府网站：国务院部委及直属单位的部门网站、省级(含少数民族自治区、直辖市)政府网站、地市级政府(含地区行署)网站以及县级(包含县级市)政府网站.评估的重点均为促进各级政府网站的“信息公开、在线办事和公众参与”三大主要功能定位的实现，加强引导与建设，统一认识，加强管理.但关于乡镇一级基层政府网站的评价研究，还很少见[6-7]

1 乡镇政府网站评价指标体系的分析及构建

任何体系的评价，往往是一个系统工程，各级政务网站的评价也是如此.本文在构建指标体系时，不仅要从政府部门实际职能以及网络电子化所能带来的优越性两个方面来设计，还应该涉及到网站评价中诸如数据的可获得性、工作量的大小等现实问题.因此，本文主要从现有的乡镇一级政府网站现状出发，加之经过多年的网络建设和互联网普及，无论发达地区，还是一般西部欠发达乡镇政府网站基本已经建立.同时参考一些上级部门制定的评价体系，通过详细的案例来解释乡镇一级政府网站的评估体系.

1.1 政府门户网站的概念与功能

综合国内外一些主流资讯来看，政府门户网站有其基本功能，即应该具有信息功能、促进政府职能转变与政府资源的整合功能、提供公共服务的平台功能等.其实这些基本功能在县级以上政府网站都应该具有，其具体内容已经有在参考文献[1-4]表述了，在此不必累述.

1.2 评估方法的介绍

本文将采用中国软件评测中心常用的测评手段及方法，类似工作包括：原始数据采集、数据核准、评估打分3个过程，采集恩施市部分乡镇政府网站.并分网站内容及形式、日常监测、用户调查3个方面进行评估.故本文也将从政务信息公开、在线服务和公众参与网站三大功能要求出发，结合效益成本、管理模式、业务流程等知识要素，构建一个可操作性的评估指标进行评估.

1.3 指标体系设计说明

《2009年中国政府网站绩效评估指标体系》在总体设计思路上，保持了以信息公开、在线办事、公众参与等三块主体，同时兼顾网站的日常保障、网站性能及设计的评估思路.因此，本文大体上将在这几个方面进行阐述.

1.4 乡镇政府网站评价指标的构建

目前政务网的主要功能是政务信息公开、在线服务和公众参与三大主要功能的定位模式，基本上已经被各级政务网工作者和社会公众普遍接受和认可.根据已经确定的量化指标，对乡镇门户网站实例采取定量与定性相结合的方式，利用分层综合评分的方法进行分析和测评.

1.4.1 信息化能力指标 在政务网里面，同样是衡量该政府网站信息化的综合能力，具体为考察网站的信息化功能是否完备.尤其是在实时性方面，体现在能否实时地将信息发布、传递政府信息给公众、同时公众的意见和信息是否能及时地反馈到乡镇政府的各个部门.其主要包括乡镇综合信息、政务公开度、信息导航及网站帮助能力等等.

1.4.2 在线服务指标 在线服务，也叫网络实时服务，是指利用政务网站平台，向用户提供线上服务的方式.自从1999年国家提倡政府上网工程以来，当前大多数政府都或多或少地实施了实时服务平台建设，一般政府网站都能提供一些简单的服务项目.例如：单日在线服务的使用次数，该指标能较好的反应该政务网能否做到“以用户为中心”的一个重要指标.本文也根据在线服务的特性和政府网站常提供在线服务的种类，设置了在线服务实现程度评估指标.不仅仅从其广度上统计其提供的在线服务，还从其提供在线服务的深度上进行考察，评估其能否提供了较为完善的在线服务功能.

1.4.3 公众参与度指标 探讨“社会公众参与”的内容，不是简单地观测某网站在以日或月为时间单位内的点击次数，而是指社会公众可以借助该网络平台，能够通过各种方法与政府部门或相关官员进行信息交流与沟通，例如e-Mail、官员或专家访谈、在线调查、BBS等方式.比如网站信息页面停留时间比率，这个比率指标指一次访问该政务网页页面停留的时间占本次上网总时间的百分比.由于政务网站的信息大致可以分成两大类，一类为网页能提供政府新闻或政府公告等信息类，另一类为带有目录性质的非信息类信息，比如导航信息.在等量信息总量的情况下，吸引人的信息肯定就停留的时间长，不过随机性也很强，可以取平均值.

1.4.4 网站综合设计指标 单就政府网站综合设计的内容而言，主观性很强，其布局设计这个指标，要能够反应设计的合理性、色彩的科学性、风格的统一性等等.即使在同一的电子政务网络平台下，各单位与个人的使用计算机及网络水平各不相同.所以一方面倡导政府网站的可用性和方便性，同时还倡导政府网站要注意细节的辅助功能，为用户在使用过程中提供最大方便，加强网站的信息搜索、网页正确链接率、信息更新频率以及个性化需求定制等方面的功能.乡镇政府门户网站评价指标体系框架构建，如图1所示.

图1 乡镇政府网站评估指标体系框架

表1 研究对象

2 恩施市各乡镇政府门户网站评价结果与分析

2.1 网站访问情况

本文所选取的样本对象为恩施市下辖的13个乡镇的政府网站.选取的原因是因为湖北恩施地处中国中西结合部，在经济和技术水平上，大致在全国平均水平，故选取这些网站为的样本对象，应该具有一定的代表性.

本课题小组在两周的跟踪调查期间，依据前面章节所构建的综合性乡镇政府门户网站评价指标体系(如图1)和评分规则，对恩施市的13个乡镇政府网站(如表1)进行了调查与数据的采集；样本总量为13个，课题组均能成功地访问的乡镇网站数量也为13个，因此可以认定为有效的统计样本，测评得分则为该网站的绩效得分.网站访问情况统计如表2如示.

表2 网站访问情况统计

数据说明，政府网站已经实现的乡镇共有13个.乡镇网站有效率达到100%.这意味着，恩施市乡镇政府门户网站的建设已经全面展开.

2.2 恩施市乡镇政府门户网站评估结果

2.2.1 恩施市乡镇政务网站得分情况介绍 综合上述各项测评指标，对该市乡镇政务网站进行主观性和客观性的综合性评价，通过上述流程，得出的结果为，13个乡镇政府门户网站的平均得分为4.28分 (满分为10分，以下同).在全部的13个网站中，所有乡镇政府门户网站得分均在6分以下.其中，政府网站得分最高的分数为5.46分，得分最低为2.98分，其余网站得分大部分都在4分左右.从总体上来讲，所有乡镇这一级政府网站的建设很大一部分都处于信息发布初级建设阶段，主要功能仍然为信息发布，均能提供公众所需要的新闻类和政策类信息.然而，在为公众提供在线办事服务这一方面上，还处在起步阶段，与社会公众的互动仅仅是留言模式.因此可见，恩施市乡镇政府门户网站总体建设水平仍然处于比较低的水准.

2.2.2 网站各指标得分情况 课题组对上述恩施市下辖的13个乡镇政府网站，进行了为期一个月的考察，统计分析发现各指标的平均得分为：信息服务指标的得分能力最高，为6.58分，在线服务指标为2.32分，公众参与度指标为2.14分，网站综合设计指标为4.82分.由此可以看出：首先各乡镇政府网站的信息公开服务功能模块是最好的功能模块，大部分网站仍然以信息发布为首要功能，同时还可以通过一些便民服务性栏目，为社会大众提供一些简单且零碎性信息的查询.其次是各乡镇网站的在线服务能力整体情况都很一般，在线服务在实时性上的服务能力弱，一般能够体现各乡镇政府网站的绩效水平.而这恰恰是乡镇一级政府网站的最薄弱环节，大部分政府网站都还很难通过网络平台为企业和社会公众做到简化办事流程，一般仅是停留在提供办事流程指南或零星碎的表格下载功能，都不能提高实时处理效果.第三是公众参与程度不够，目前各乡镇的政府网站的信箱类栏目、网上投诉、在线访谈、民意调查、公众论坛等可以让用户参与的方式建设停留在表面，没有实质的内容.总之，这些栏目的实际应用水平有待提高.最后从上述几组数据可以看出，各乡镇政府网站的综合设计水平有所提高，但还是有很多方面遗留的问题需要进一步完善.

2.2.3 各指标的统计结果及分析

1)信息服务能力指标

根据上述综合评估得分，可以看出在一级指标中，得分最高的是信息化服务能力这一指标.在13个乡镇中，得分最高的是龙凤镇，得分是7.81分，各乡镇的信息服务能力得分和排名如下所示.

构成这信息服务能力这一指标的三项子指标是乡镇信息，政务信息公开和信息导航.其中乡镇概况指标得分最高，其次是政务信息公开子项，信息导航子项最低；这恰恰说明目前各乡镇政务网站中提供的乡镇信息已经比较全面和丰富，不过仍有少数乡镇的信息不够全面，政务信息透明的程度有待提升.

乡镇名单

2)在线服务指标

在线服务功能是目前政务网站的中心功能之一，随着网站功能的不断完善，在线服务逐渐成为政府参与社会大众服务最便捷的形式之一，也将成为政务网站业务发展的趋势.在本次测评活动中，在线服务指标分值却又是最低的.当前，很多政务网站的在线办事广度和深度都有限，甚至连基本的服务，如表格下载的实现程度都还不太令人满意.各乡镇的在线服务排名和各指标的构成情况如图2所示.

目前恩施市各乡镇政府门户网站的在线服务功能，服务的实质内容明显不够丰富.从信息传递的流程来观察，均为网络信息流的单工方式，即只能实现从网站到用户的单一方向信息传递，即G to E模式.

3)公众参与程度指标

公众参与程度是评估的关键指标之一，这并不仅仅是对网站站点的访问量进行统计，而是重点评估各乡镇网站所提供的交流手段及其便利性(含反馈情况等)，体现了电子政务“面向公共服务”的实施效果.部分乡镇通过各种不同方式建立了一些公众可以参与的渠道，但是效果不尽人意.

4)网站综合设计指标

这一部分，测试所得分数的主观成分相对较多，但是网站是实现上述三大主要功能的技术平台.任何技术的进步最直接的体现，就是看用户的便利程度，所以人性化的网站设计能够更好地体现出政府的亲和力，进而提高政府网站的绩效水平和用户满意程度.因此在这次测评中，本研究选取了网站响应速度(含网页正确链接率)、页面展示方式、特色功能设计和网站维护(含信息更新频率、成本等)这四个具体方面来评价政府门户网站.笔者发现恩施市各乡镇的政府网站都是由湖北中天亿信科技有限公司建设的，因此各乡镇网站的页面展示比较接近，响应时间相差无几，也提供了网站维护单位及联系方式.但在特色设计方面，各网站还是有所区别的.

3 恩施市乡镇政府门户网站建设中存在的问题与对策

3.1 恩施市乡镇政府门户网站的现状问题浅析

通过上述时间段的调查和评估，各乡镇政府网站建设的社会效益开始初步现实出来.大部分乡镇都配备有专业的信息管理员和分管领导，一般主管人员由年纪较轻的乡镇办公室主任或团委书记来负责，主要考虑到信息技术的要求相对较高，年轻人员的信息技术能力相对较强.同时政府网站逐步成为展示乡镇成就、形象、特色、实施广告招商的新型手段和途径，也是当地官员的最好政绩宣传方式.但是从总体上来说，恩施市乡镇政府网站建设初步完成，但服务的水平有待进一步加强，尤其是在在线服务方面，并没有体现出电子政务便捷与高效的优势.通过调查研究，课题组认为恩施市乡镇政府网站在以下几个方面可以进一步提高:

1)恩施市乡镇政府网站还处于建设阶段

本次调查结果显示，各网站还主要停留在以“信息发布”为主的管理型政府网站层次，服务型政府的形象及流程和进度还没有得到展示，现代电子政务与传统政务形式同时并存，距离未来服务型政府网站尚有较大距离.

2)政府网站提供的服务信息依然贫乏

根据统计数据和分析结果显示，信息服务能力指标得分总体情况相对比较好.但是在几项子指标中，或多或少存在着一些不均衡的发展状况，有一些子指标得分相对偏低，经过加工后的有效政务信息不多，恰恰说明这一级政府在信息资源的建设方面重视程度不够，信息的利用率较低.这些信息并不能对用户进行直接的指导和决策支持，而是从另一个角度来说明政府的公共信息管理及服务滞后的问题.

3)仍然存在条块分割的问题

有些垂直型机构服务的集成度想多较高，与国家的体制和政策有关.另一方面，对政府资源的整合程度有待进一步加强.

4)缺乏统一规范

在强调打造特色的同时，目前恩施市下属乡镇政府网站还存在着一些不规范现象.比如，网站名称和域名构建、是否乡镇名字前加“ES”等都不统一.从上述的域名列表可以看出，有的乡镇是用全拼和gov.cn后缀，有的是com.cn或hb.cn后缀，更有的是全拼和.cn后缀.另外，在网页的名称上也是随意性较高， “XX镇人民政府公众信息网”的叫法居多，但还有叫“XX乡人民政府”等等，也没有采用同样的命名规则.

3.2 促进政府门户网站建设的主要对策

1)不能忽视统一的规范和标准.建议不要一味地强调自主创新，不必每个单位都从头再来，减少资源浪费.最近恩施州科技局组织相关人员，研究了未来10年恩施州信息化发展规划，本人有幸参与了其中相关规范和标准的部分工作.这将为今后规范化管理起一定作用.

2)加强基于网络平台的互动交流和网络实时在线的功能.

3)对一些较发达的乡镇，尤其是恩施随着高速公路和铁路的开通，大量的外国游客进入恩施进行生态旅游.因此还可以提供英语、韩语等服务内容，加强对外交流.

[1] 李劲.高校网站评估指标体系的研究[J].湖北民族学院学报：自然科学版，2009，27(4)：419-421.

[2] 王熠，王锁柱.基于Web日志分析的电子政务网站综合评价方法[J].情报科学，2007，25(10)：1495-1498.

[3] 陈静，秦向阳，肖碧林.乡镇政府网站主客观综合评价指标体系及方法研究[J].中国农学通报，2010，26(21):388-393.

[4] 张永艳.应用层次分析法确定政府网站绩效评估指标的权重[J].现代商贸工业，2010 (2):239-241.

[5] 李海涛.关于我国政府外文网站设置的一些思考[J].电子政务,2008(12)：80-86.

[6] 李劲.基于协同模式的一站式服务协同的设计与实现[J].湖北民族学院学报:自然科学版，2008,26(4)：410-412.

[7] 周亮，张少彤.2008年中国政府网站绩效评估指标体系设计说明[J].电子政务，2008(12)：51-55.