推进矿产资源规划实施的思考

吴尚昆，孟旭光，那春光，周璞

(1. 中国国土资源经济研究院，北京 101149；2. 中国地质大学(北京)，北京 100083)

2008年12月国务院批复《全国矿产资源规划(2008～2015年)》，第二轮矿产资源规划实施工作全面展开。历经三年规划实施取得明显成效，围绕加快推进找矿突破、提高保障能力、调整布局结构、转变发展方式等中心任务，规划为矿产开发宏观管理提供了有力抓手，为微观管理提供了具体依据。三年来，国内外矿产资源形势不断变化，矿产资源勘查工作不断取得新突破，矿产资源开发整合工作不断取得新进展，矿产资源管理工作不断创新发展。因此，“如何适应形势变化，更好地发挥规划作用”已成为创新矿产资源规划编制与完善规划实施管理中需要破解的重要命题。

1 对矿产资源规划及其实施管理的新认识

1.1 矿产资源规划是最综合、最复杂的规划

矿产资源作为规划的对象，其本身具有赋存的隐蔽性，资源勘查的渐进性和资源开发的耗竭性，区域空间特征和动态变化特征明显，同时矿产资源种类多、矿床类型复杂、开采方式多样等。矿产资源规划分区以资源赋存为基础，还要充分考虑资源市场的影响，与自然保护区风景名胜区、水资源保护区、重大交通基础设施，以及城市规划、土地利用规划和生态环境保护规划中各类分区做好衔接。规划的主要内容宽泛，包括资源勘查开发与保护的全过程，从矿产资源调查评价和勘查到开发总量调控、开发利用效率，再到矿山地质环境恢复治理保护和矿区土地复垦等。因此，相比其他资源类规划，矿产资源规划有着极其特殊的复杂性。

1.2 规划的有效调整成为规划实施管理的关键之一

基于矿产资源规划的特殊性、综合性和复杂性，决定了规划实施的复杂性，因此，必须通过创新规划实施管理，与矿产资源及勘查开发的动态变化相衔接，在提高规划实施可操作性的同时，还要维护规划实施的权威性。如果完全按照规划调整的一般理论，从矿产资源及勘查开发的动态变化特点出发，规划调整内容和次数就会很多，过多的调整必然会影响规划实施的严肃性和权威性。但是，通过十年两轮矿产资源规划编制与实施的实践表明，各级各类矿产资源规划的调整和修编寥寥无几，很显然，规划实施过程中没有解决动态变化与规划内容调整的有效及时对接问题，规划变成为一个“死规划”，在很大程度上影响了规划的科学性，进而产生对规划管理依据作用的怀疑。因此，在规划实施管理手段的设计上要从规模、布局、结构和时序等四大核心内容入手，结合规划期内重要矿产资源资源新增资源储量、新发现矿产地、矿产品市场变化、矿业权调整、矿山灭失、资源管理政策调整，以及自然保护区等相关区域的调整，坚持有效解决问题，又不过多调整的原则，可以通过推进编制重要矿区矿产资源专项规划、矿产资源规划实施年度计划和矿产资源规划动态调整机制等手段，解决“如何适应形势变化，更好发挥规划作用”的问题(表1)。

表1 各级各类矿产资源规划调整和修编情况

2 编制重要矿区矿产资源专项规划

在矿产资源规划体系中，重点矿区矿产资源勘查开发专项规划是矿产资源总体规划在空间上的具体细化和延伸，是推进整装勘查和资源整合的重要抓手，同时对新发现大中型产地实行统一规划和管理，充分发挥规划对资源配置的统筹和调控作用，解决了新发现矿产地如何纳入规划管理的问题，适应矿产资源勘查开发在空间上变化。

2.1 重点矿区专项规划编制的对象

从实现规划功能定位的角度，矿区专项规划编制对象包括三类，一是全国和省级矿产资源规划中划定的重点勘查区和重点开采区；二是国家规划矿区；三是新发现的大中型矿产地和拟开发的大中型矿区，以及资源状况和技术经济条件发展重大变化的大中型矿产地等。2010年8月，国土资源部已部署开展了241个重点矿区的专项规划编制工作。

2.2 重点矿区专项规划编制与实施的重点

重点矿区专项规划编制首先要对总体规划的目标任务、规划指标、布局安排和准入条件等进行全面落实。着重加强矿产资源规划区的划分，将资源勘查开发与保护的新变化，纳入到规划当中，特别是要依据规划编制技术指南，全面细致的划分勘查规划区块和开采规划区块，为矿业权的设置、调整等提供重要的空间依据。科学预测矿产资源市场形势，做好技术经济评价和可行性分析，提出矿产资源开采总量调控的要求。

通过编制和实施专项规划，明确勘查开发的准入条件，对矿区的勘查开发工作做出部署，为矿业权的设置和整合工作提供依据。针对矿区矿产资源勘查和开采活动，通过实施重点矿区专项规划，有效指导矿业权设置方案、矿产资源勘查方案、矿产资源开发利用方案、矿山环境恢复治理和土地复垦方案、矿山环境综合治理方案等的编制和实施工作，逐步消除“各管一段，条块分割”的管理局面，并进一步提高行政效率、管理水平和服务质量(图1)。

图1 重点区矿产资源专项规划与各类方案的关系示意图

3 建立矿产资源规划实施年度计划制度

通过矿产资源实施年度计划，将总体规划中确定的矿产勘查、总量调控、结构调整、矿业权设置、资源节约与综合利用、矿山地质环境治理恢复等目标和任务，按年度分地区进行分解落实，明确责任主体，促进规划的全面实施。同时根据矿产资源供需形势的变化，通过调整年度的资源开采总量和矿业权设置数量，适应矿产资源开发在量上的变化。

3.1 规划实施年度计划制度的基本原则

1)严格执行矿产资源总体规划，合理调控矿产资源开采总量，切实保护战略矿种特别是国家规定实施保护性开采的特定矿种。

2)以矿业权设置引导资源开发的合理需求，促进矿产资源开发利用布局优化和结构调整。

3)优先保障整装勘查、综合利用和重大整合项目的资源配置。

4)保护和改善矿山地质环境，保障矿产资源的可持续开发利用。

3.2 规划实施年度计划的主要内容

3.2.1 分解落实重点矿种开采总量

依据全国矿产资源规划和国家产业政策，分解落实钨、锡、锑、稀土、高铝黏土、萤石等国家实行总量控制重点矿种的年度开采总量指标。科学制定并分解落实本省实行总量控制重点矿种的年度开采总量指标。

3.2.2 调控矿业权投放(设置)数量

分别提出年度探矿权和采矿权投放(设置)的总数，并提出实行总量控制矿种的探矿权和采矿权投放(设置)年度数量。矿业权投放(设置)数量要分解到市、县。

3.2.3 优化开发利用结构

提出本年度禁止勘查开采规划区内已有矿业权的退出数量。按照矿山开采规模与矿床(区)储量规模相适应的原则，综合考虑矿床(区)资源储量规模、开发利用技术经济条件变化和矿山地质环境保护等因素，提出大中小型矿山结构调整年度指标。

3.3 规划实施年度计划的设计流程

借鉴土地利用规划年度计划的实施程序，结合矿产资源分级分类管理的结构，从矿产资源规划的自身特点出发，设计规划实施年度计划的流程分为七个部分(图2)。矿产资源规划实施年度计划的实施主体是省级国土资源管理部门，负责年度计划指标的上报和指标的分解落实，市县级国土资源管理部门和主要矿山企业是计划的主要实施者；国土资源部负责下达指标和对计划实施情况进行监督管理；相关事业单位或行业协会负责对计划实施进行评估，并将评估结果作为下一年度指标下达的重要依据之一。

图2 矿产资源规划实施年度计划下达流程示意图

4 探索矿产资源规划动态调整机制

目前，国内相关规划的动态调整并不多见，只是在人力资源规划和城市规划中控制性详规开展了相关工作。探索矿产资源规划的动态调整符合资源勘查开发的动态性特征，能将矿产资源勘查开发的空间变化、工程投入、技术革新、时序调整等内容及时纳入规划，并定时更新发布，在提高规划科学性的同时，又减少了规划调整的频次，变规划的“被动调整”为“主动调整”，对促进发挥规划的管理依据作用具有重要的作用。

4.1 相关规划动态调整的具体情况

人力资源规划的动态调整不存在法律约束，主要侧重于规划调整后的实施。人力资源规划动态调整主要针对外部人力资源条件和内部劳动力需求的变化以及企业自身战略的调整，对规划做出相应的调整。调整内容主要包括人员调配规划、晋升规划、培训开发规划、工资规划以及人事政策制定等。规划调整的措施有三种方式：一是常规方式，即按照常规的程序性处理方法来应对调整出现的差异；二是专题解决方式，针对人力资源规划实践中出现的问题或者机会进行专题分析、突击解决，主要是战略层面的问题；三是专家模型方式，即根据相关人力资源规划的经验和自身的具体情况，专家对可能出现的问题建立专家应急模型，以备出现严重问题时及时响应。

城市规划中控制性详规的动态调整有明确的法律依据，因此侧重对调整程序、机制的细化。调整内容主要包括以下四类：①强制性内容的调整(法定图则)；②指导性内容的调整(管理图则)；③控规内容的优化调整，如公共设施位置与用地形态、“六线”线位、除容积率与用地性质之外其他指标的适度调整等；④控规内容的更正调整，如土地权属边界变化引起的调整等。控规调整的核心内容是以土地开发强度和配套公共设施为主的控规指标调整。控规调整程序分为申请与立项、可行性研究、初审、协商、批准、验收与更新六个阶段。由控规组织编制机关提出规划调整方案报告后，根据调整内容的不同，分别向不同层级的规划管理部门申报，审批的具体流程也有所差异。最后根据审批结果，对规划成果进行修改并更新规划管理系统。

其他规划在动态调整方面也有一些探索，如《汶川地震灾后恢复重建地质灾害防治专项规划》在实施过程建立了规划项目动态调整机制。通过发布《关于启动实施汶川地震灾后恢复重建地质灾害防治专项规划项目动态调整机制的通知》(川国土资发〔2010〕124号)，明确动态调整的范围适用于汶川地震灾区39个县(市、区)内的原规划的地质灾害防治项目和突发或新增的地质灾害隐患，体现了地质灾害发生的动态性特点。提出项目动态调整的主要原则包括资金总量不变、防灾效益不减、突出动态实效和确保专款专用等，还明确了对动态调整的主体和调整的程序。

4.2 矿产资源规划动态调整的基本原则

4.2.1 符合规划调整的程序安排

规划动态调整要由原规划编制单位按照法定程度提出调整方案，并经原审批机关批准同意方可进行，调整后有关内容要按照法定程序进行报批后颁布实施。

4.2.2 充分论证调整内容的科学性

规划调整的内容要符合矿产资源形势的变化，资源勘查开发空间变动，重大资源产业政策调整等要求，要经过认真的科学论证，调整的内容必要性和可操作性强。

4.2.3 调整结果及时纳入管理系统

将调整的内容要及时纳入矿产资源规划管理信息系统，并通报给相关部门，以便充分发挥规划在管理中的依据作用。

4.3 矿产资源规划动态调整的内容

4.3.1 矿产资源勘查规划区块和开采规划区块

根据上年度新发现矿产地和矿业权调整、灭失等情况，提出勘查开采规划区新增和调整的具体情况，包括规划区块名称、工作程度、面积、拐点坐标、主要矿种、资源储量、已设矿业权数量等。

4.3.2 重大工程

按照矿产资源规划中重大工程部署，结合地方经济社会发展需求，提出需新增和调整的中央和地方财政出资安排的矿产资源调查评价与勘查、资源节约与综合利用、矿产资源储备、矿山地质环境治理、矿区土地复垦、绿色矿山建设和资源型城市转型等重大工程。

4.3.3 矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录

根据矿产资源开采、选矿等技术水平发展需要，提出需新增和调整的具体准入技术。

5 展望

矿产资源规划调整以规划的有力实施为前提，规划的有力实施又以规划的有效调整为保障，两者相辅相成，如果规划在实际管理中没有发挥应有依据作用，就没有必要开展规划的调整工作，规划依据作用发挥的越强，就越需要对规划进行调整，不断提高其科学性。矿产资源规划实施是一项复杂的工作，文中从编制重要矿区矿产资源专项、实施年度计划和建立动态调整机制等三方面提出一些设想，还需要在工作实践中不断总结，不断完善建立一套符合矿产资源特点、符合矿产资源管理特点的规划实施制度体系。

[1] 人力资源规划动态调整措施和应变手段[DB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/7e2946254b35eefdc8d333fd.html,2010.

[2] 李雪飞,何流,张京祥. 基于《城乡规划法》的控制性详细规划改革探讨[J].规划管理,2009,25(8):71-80.

[3] 周宇峰.控制性详细规划调整的原因及对策探讨[J]. 科技情报开发与经济,2010,20(13):217-218.