都市型功能区：温州城市化的新引擎

□文/徐剑光 王钢

改革开放以来，市场化取向改革的“制度先发优势”推动了温州工业化和城镇化的快速发展。然而，上世纪末以来，温州经济社会发展综合排名在浙江全省乃至全国都有所下降，率先改革的“制度红利”正在弱化。总体上看，温州已进入工业化后期阶段，但城市化滞后于工业化发展，“半城市化”状态严重影响了温州的城市投资环境、产业升级环境、人才发展环境、民众生活环境等，阻碍了温州进一步发展。在此背景下，《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》开启了温州统筹城乡改革和发展的新阶段，其中一项重要举措就是建设都市型功能区，即“根据区域发展定位、发展目标、发展战略，按照整合资源、推进城乡一体化、城市功能分区的要求，建设都市型功能区”。

温州都市型功能区建设以城乡统筹发展为核心，以资源整合、加快开发建设为目标，以主导功能为主线，变“行政区经济”为“经济区经济”。总体目标是：力争用5-10年时间，温州城乡统筹发展和区域开发格局得到彻底改变，以镇（街）为主体的“小低散”格局彻底转变为“大框架、高标准、高集聚”新格局；全市功能区建设成为功能明确、布局合理、资源集聚、有序开发的温州新型城市化和新型工业化主平台，成为生产、生活、生态相融合的城市或产业新区；各功能区管委会要打造成为定位清晰、机制灵活、责权统一、运转高效的区域开发建设主体。

设立都市型功能区是温州推进城乡统筹综合改革的一项主要内容。功能区设立后，将聚合力量，加快推进各个城市新区、城市近郊和远郊区的大开发。其主要的职能是经济职能，包括区域内的规划、建设、经济管理等，其社会管理职能一般由功能区所在地的街道办事处或镇政府来承担，比之于原有的镇（街）有更大的建设空间和体制容量，有利于克服“小低散”的弊端，为推进温州新型城市化和新型工业化搭建平台。当片区的开发任务完成，各功能区管委会将被撤销，日常管理交归上级政府或乡镇、街道。都市型功能区一般由一个或几个成建制的镇（街道）组成，空间边界应与行政区划边界相一致。

目前，温州已在大都市主中心、副中心地区，设置了38个都市型功能区。从温州东部几大都市型功能区的先行推进情况看，已经显示出巨大的体制优势和发展能量，都市型功能区正在成为温州城市化的新引擎。但是也存在一些问题：一是各地各部门对于功能区的体制改革还存在思路不清的情况，需要进一步明确功能区设立和建设的指导思想、管理模式和操作流程、实施方案等。二是管理模式仍需探索规范。从目前运行实践来看，功能区自身管理体制、与镇（街道）的关系处理等仍需理顺。三是部分地区“为了设功能区而申报设功能区”，特别是为了解决领导职数，使功能区设置“变味”，违背了其设置的初衷。四是功能区设置后的开发建设和管理急需规范，需要从温州市到各县（市、区），以及各功能区层面出台明确的实施意见或方案，在规划和空间布局、城市和产业发展、资源与要素支撑、相关体制机制和政策措施等方面相对规范地推进各功能区发展。

都市型功能区是在温州城市化发展的特定阶段实施的一项重大改革举措。推进温州都市型功能区的改革和发展，要以加快转变经济发展方式为主线，以新型城市化为龙头，紧紧围绕各功能区功能定位，坚持规划统领、统筹协调、集约开发和可持续发展原则，立足资源优势和产业基础，以创新体制机制为动力，全面拉开城市框架、打造产业集聚载体、优化空间布局和区域发展环境，推进功能区高效率、一体化和可持续开发建设。为此，要完善全市都市型功能区的推进机制和政策体系。要体现全市一盘棋格局，统一领导，加快理顺功能区管委会的管理体制。要围绕主导功能，突出规划引领、促进功能区空间优化，以功能分区为基础，科学配置要素资源，引导开发行为。要加快城市建设，统筹城乡发展，完善功能区生活服务和生产服务功能，完善市政设施网络，强化教育、医疗、文体、养老、社区服务等社会公共服务职能，加快推进农村新社区建设。要突出功能区发展的要素资源保障，挖掘土地潜力，促进集约开发；引进民间资本，创新融资模式；鼓励创新创业，集聚才智资源。