强化农产品安全重塑消费者信心的对策研究

郭 春，王新志

(山东社会科学院，山东 济南250002)

一、引 言

“民以食为天，食以安为先”，农产品安全是全社会共同关心的大事，直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全。近年来，农产品安全问题层出不穷屡见不鲜，消费者是“吃荤的怕激素，吃素的怕毒素，喝饮料怕色素，吃什么心里都没数”，其中“地沟油”、“毒韭菜”、“苏丹红”、“三聚氰胺奶粉”等一连串的农产品安全风波更是一次次向消费者心理承受能力和社会道德底线发起恶意挑战，使得消费者对农产品生产和市场信任度急剧下降，对农产品安全表现出前所未有的大规模集体恐慌。据2010年12月《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室在全国范围内开展的“中国消费者食品安全信心”调查显示，有近七成人(67.9%)对中国的食品安全状况感到“没有安全感”，其中超过半数(52.3%)的受访者心理状态是“比较不安”，有15.6%的人表示“特别没有安全感”。如此严重的农产品安全信任危机，一方面导致消费者的心理非常异常脆弱，稍有风吹草动，便风声鹤唳，消费者的信心遭到进一步打击，长此以往造成恶性循环;另一方面，也将会产生辐射效应，触发其它一系列危机蔓延，对整个社会的信任度造成严重冲击，引发了经济活动中高额的交易费用，更加严重的将会破坏经济和社会生活的基本秩序和运行基础。

二、农产品安全信任危机原因分析

那么到底是何原因使得农产品质量安全信任危机重重?

(一)农产品生产的多链条、多环节性。由于农产品生产、加工、贮藏、运输等环节的增多，消费方式的多样化，使人类食物链变得更为复杂，农产品诸多不安全因素可能存在于食物链的各个环节。一是环境污染。工业“三废”和城市生活垃圾不合理地排入江、河、湖、海，污染了农田、水源和大气。由于农产品产地环境污染没有得到有效的控制，致使农业生态环境恶化，重金属及有害物质在水、土、气中超标，进而在食物中残留、聚积，影响农产品质量。二是物理性污染。形成的主要原因是在农产品收获或加工过程中操作不规范，不慎在农产品中混入有害物质，导致农产品受到污染。三是生物性污染。如致病性细菌、病毒、毒素污染以及收获、屠宰、捕捞后的加工、贮藏、销售过程中的病原生物污染。四是化学性污染。如农产品加工中滥加化学添加剂，为了争取瓜果、蔬菜早上市，不恰当地使用激素，滥施化学药剂，不但造成农产品口感不好，还可能夹杂有毒有害成份。

(二)消费者农产品消费的非理性。当今社会，消费者越来越贪图物质享受，越来越苛求饮食的色、香、味俱全，还总是希望用低廉的价格买到高品质的产品。消费者用货币选票引导着生产者的生产方向和生产方式。农产品生产者经营者为了获取利润，当然会顺应消费者的口味而采用各种手段改造农产品。如因为消费者追求水果蔬菜的美观，果农不得不喷洒农药来杀虫，从而出现水果农药残留;因为消费者过度喜爱瘦肉，养殖户不得不迎合市场需求而注入瘦肉精，从而出现了可怕的健美猪;因添加了色素而色彩鲜艳的烧烤鸭明显比没添加色素的烧烤鸭更受到消费者的青睐等等。从某种意义上可以说，消费者消费的非理性是农产品安全事件爆发的原罪，正是因为消费者非理性的消费心理，间接受充当了农产品安全事件的帮凶。

(三)农产品质量监管上的市场失灵。信息不对称、责任难以追溯是造成的市场失灵的主要原因。一是信息不对称。农产品市场买卖双方在农产品质量安全信息方面存在着严重的不对称，农产品生产经营者对于自己产品掌握的信息比较充分，对农产品的农药残留、微生物污染、添加剂是否有害等相关安全性的信息了解更多。在利益最大化动机的驱使下，拥有信息优势的生产经营者会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产和将那些假冒伪劣产品销售给消费者，而消费者获得食品质量信息成本高，在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选农产品的安全性难以做出正确判断。二是责任难以追溯。消费者仍是市场中的弱势群体，维权成本相对偏高。由于消费者在农产品安全、质量鉴定和举证等方面缺乏足够的信息和知识，更缺乏监督农产品安全的渠道、机制和法律武器，投诉成本更是远远大于消费者获得的赔偿，这使得消费者经常陷入“两难”境地，维护自身合法权益“有心无力”。

(四)农产品质量监管上的政府失灵。一是当前我国现行以分段监管为主、品种监管为辅的农产品安全监管体制存在着诸多弊端，这种监管部门、监管环节太多的监管体制容易导致监管交叉和盲区并存，极易致使有利有人管、无利无人问的监管局面，从而导致农产品质量安全问题;二是各监管部门设施、设备严重不足与重复建设、重复购置并存，造成监管资源分散、浪费严重，难以形成监管合力;三是农产品质量监管上的地方保护主义，政府官员作为理性“经济人”追求的是实现自身利益的最大化而非公共利益的最大化，他们有时甚至以发展地方经济、促进就业为借口，与农产品生产经营者进行合谋来谋取个人私利，成为农产品生产经营者的俘虏，从而使监管政策的效率受到影响。

(五)虚幻风险。这些年来，随着被曝光的问题农产品越来越多，许多消费者已经出现了“杯弓蛇影”的心态，加上受传统消费观念的影响，从而导致了上面提到的消费者对农产品安全的危机感、恐慌感。由于农产品安全直接与身体健康相联系，其带来的心理恐慌远远要比其它商品的安全问题给消费者带来的惊恐要大得多，消费者不但拒绝购买有安全隐患的农产品，还利用各种渠道不间断地散播关于农产品安全方面的信息，甚至还容易产生对农产品安全的过度敏感化和扩大化反应:不仅拒绝消费带有安全隐患的农产品，而且连带性地拒绝消费其它相关农产品。比如，“三鹿奶粉事件”发生之后，消费者对整个国产奶制品行业的安全性产生质疑，甚至全面否定国产品牌，本着“宁可信其有不可信其无”的原则，转而购买价格较高的进口奶产品。实际上，据国家质检总局2011年12月份的监督抽查结果，我国乳产品合格率已达98.6%，这说明当前我国大多数乳产品都是安全的，有问题的不过是个案，不能代表主流，而消费者对乳产品质量安全反应过度，以致出现虚幻风险。

三、多元治理机制以确保农产品安全是重塑消费者信心的关键

农产品安全问题要想得到根本性的治理，消费者的信心要想得到重塑，有效的农产品安全多元治理机制的建设和完善是关键，即建立一个确保市场主体激励兼容、信息充分对称，经济责任与法律、社会道德责任共同治理，政府监管主导与社会参与有效协同的治理机制。其核心就是通过有效的政府管理来建立一个安全的农产品生产与消费的市场诚信体系，该体系必须保证三个方面的市场主体参与治理:一是消费者的市场治理，通过信息充分对称实现消费者的知情权和参与权。二是生产者的治理，通过经济责任兼顾法律，激励生产者自我约束。三是政府监管，通过采取更加日常化、系统化的措施，建立农产品质量监控的长效机制。

(一)保障消费者的知情权和参与权

(1)鼓励消费者参与农产品安全监管。多双眼睛监督农产品安全，是促进信息的自动披露、提高监管的社会化水平和降低政府管理失灵风险的有效措施。因此，为了充分发挥消费者的参与热情，进一步完善消费者参与农产品安全管理的机制，必须扩大消费者参与农产品安全管理的途径和内容，形成有组织的力量，建立消费者农产品安全监督员队伍，让消费者更多地参与农产品安全立法、执法活动，享有更多的知情权，发挥消费者的社会监督作用。

(2)建立全新的信息获取机制，保证消费者知情权。消费者的信息劣势是消费者权益受到损害的主要原因，也是消费者权益最大化的最主要障碍。因此，为了消除消费者恐惧感，重建其对农产品安全的信心，政府对农产品市场的管制方式应该由传统的直接管制逐渐转向直接管制与信息管制并重，通过信息披露、提供公共信息和教育等方式建立有效的信号传递机制。第一，建立权威和专门的农产品信息收集、共享与发布网络平台，定时发布农产品市场检测等信息，及时通报不合格农产品的信息，发布管理机构的议案等，使消费者了解农产品安全的真实情况，增强自我保护能力。第二，充分利用网络、广播、电视、报纸、杂志等大众媒体，将基本的安全农产品常识、知识和健康的消费理念向消费者进行宣传与传播，甚至可以借鉴日本经验在中小学开设相关的农产品安全课程，一方面提高他们农产品安全的基础知识与基本技巧，另一方面引导消费者树立科学、理性的消费观，强化健康的消费心理，养成良好的消费习惯。

(二)激励生产者自我约束

(1)引导生产者转变农产品生产方式。第一，建立农产品质量安全追溯体系。农产品质量安全追溯体系有助于及时、准确查找农产品出现质量安全问题的原因，一旦发生农产品质量安全事件就可以根据农产品标识和生产记录等，沿供应链向上追溯，查清责任主体，也就可以依法惩处责任主体，并向社会及时告示处理结果，让消费者知晓问题农产品的引发原因和侵害范围，避免引起不必要的虚幻风险。第二，加快农业标准化生产。一是要科学地制定农业标准，增强农业标准化的完整性、适时性;二是要通过广播电视、书报刊物等多种媒体，通过会议、科技讲座、现场会、明白纸等形式，向农民宣传加快农业标准化的意义和紧迫性，特别要讲清楚农业标准化对农民增收的益处，提高广大农民的科技文化素质，掌握实用的农业标准化知识。第三，培育新型农业经营主体。一是加大政策引导和工作扶持，着力培育规模型种养加销大户，并积极鼓励畜禽、果蔬、粮油等大户开展对接合作，组建农民专业合作社，优化农业生产的组织结构;二是加大对规模以上龙头组织的扶持力度，促使龙头组织与农户结成利益紧密型的联盟。

(2)严惩农产品生产者的违法行为。第一，实施严厉的生产者惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿的重要原则是惩罚性赔偿重点用于大规模产品质量侵权事件，以惩罚无良的生产者。这样的制度设计正是针对不良生产者的利润最大化追逐，通过足以使不法生产者倾家荡产和企业破产关闭的惩罚性罚款，生产者就会时时惧怕违法的巨大代价，从而加强自律诚信，实现生产者的诚信机制有效治理。第二，借鉴美国经验，设立小额农产品最低赔偿金制度。美国针对小额农产品维权耗时费力又花钱，绝大多数消费者都不愿意做这种得不偿失的诉讼的现实情况，创造了小额农产品最低赔偿制度，最低赔偿额度为200美元。消费者有了最低赔偿金来弥补自己为维权所付出的时间和精力，其维权积极性就会大大提高;通过小额农产品最低赔偿制度，也能够使违法生产者意识到，对消费者造成损害的违法行为不再是有利可图的行当，自然会减少侵权问题的发生。

(3)让农产品生产者流淌着道德的血液。农产品产业是道德产业，在一个商业道德和为人的基础底线被普遍遵守的社会，危及农产品安全的事件则肯定会大大减少。因此，在强化法制确保农产品生产经营安全的同时，更应该在社会上倡导普遍的道德价值标准，强化生产者道德规范的教育。第一，制定农产品伦理道德规范体系，强化生产者道德意识。制定切实可行的道德伦理行为模式，对农产品行业的从业者强化饮食伦理教育，使农产品生产者把伦理道德纳入其高层决策系统和农产品安全管理中，充分考虑其应承担的社会责任及所拥有的基本权利和义务等问题，从而保证伦理道德的要素不会迷失在竞争之中，有效化解农产品安全伦理风险。第二，强化舆论宣传，塑造道德楷模。充分发挥新闻媒体的教化作用和舆论监督作用，既要深入揭露、及时曝光饮食安全方面的违法犯罪行为，又要大力宣传优质农产品、优良品牌和优秀企业，加强正面引导，做到扶正压邪，形成一个扬善抑恶、扶正祛邪的社会舆论氛围。

(三)强化政府监督管理

(1)建立农产品安全强势检测体系。借鉴发达国家经验进行试点，整合现有农产品检测资源，将现行的多部门“分段监管为主、品种监管为辅”模式逐渐向一个部门集中监管模式转变，建立统一、权威、强势的农产品安全检测体系，形成以一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并加强相互配合的监管模式。同时，为了简化、畅顺投诉渠道，建立“自下而上”的农产品安全监管机制，面对公众设立“一站式”、“110式”农产品投诉中心，甚至可以尝试允许一些让消费者信得过的第三方独立机构，能够定期地，而且是相对大比例的抽查，并向公众及时地公布检测结果，由政府部门对这些第三方独立机构设立门槛，制定规则，建立信誉评价机制和淘汰机制。

(2)严惩农产品生产者的违法行为。第一，实施严厉的生产者惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿的重要原则是惩罚性赔偿重点用于大规模产品质量侵权事件，以惩罚无良的生产者。这样的制度设计正是针对不良生产者的利润最大化追逐，通过足以使不法生产者倾家荡产和企业破产关闭的惩罚性罚款，生产者就会时时惧怕违法的巨大代价，从而加强自律诚信。第二，借鉴美国经验，设立小额农产品最低赔偿金制度。美国针对小额农产品维权创造了小额农产品最低赔偿制度，最低赔偿额度为200美元。消费者有了最低赔偿金来弥补自己为维权所付出的时间和精力，其维权积极性就会大大提高;通过最低赔偿制度，也能够使违法生产者意识到，对消费者造成损害的违法行为不再是有利可图的行当，自然会减少侵权问题的发生。

(3)改“反应型”监管为“预防型”监管。目前农产品安全监管尚处于“反应型”阶段，只有当农产品发生安全事故以后才会引起重视，这样治标不治本，不安全事件有增无减。只有借鉴欧美等发达国家的经验，改“反应型”监管为“预防型”监管，通过收集农产品安全预警信息，制定科学统一的农产品安全监测计划，开展农产品安全监测及分析评估工作，及时获取危险性评价资料，对可能给农产品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，对可能出现的农产品安全事故作出及时有效的预报和处置，切实有效防范农产品风险。

(4)公开化、透明化、制度化处理农产品安全事件，增强政府公信力和责任心。每一次农产品安全事件都是对政府公共安全应急机制的重大考验，政府监管部门必须高效的实施危机管理，必须尊重公民知情权、保证公共信息的公开性、及时性和畅达性，及时召开农产品安全问题调查性听证会，召集相关行业主管部门、企业、行业公会、农产品专家、医生、律师、消费者等公开举证，由此形成权威的调查报告，以获得消费者普遍信赖和有效抑制农产品安全事故蔓延。同时，各地要实行食品安全整治政府主要领导负责制，将食品安全工作纳入各级政府主要领导政绩考核，分管领导具体负责，对发生重大食品安全事件造成严重政治、经济影响的实行一票否决。

［1］王秀清，孙云峰:《我国食品市场上的质量信号问题》，《中国农村经济》，2002年第5期。

［2］李功奎，应瑞瑶:《“柠檬市场”制度安排—一个关于农产品质量安全保障的分析框架》，《农业技术经济》，2004年第3期。

［3］万俊毅，罗必良:《风险甄别、影响因素、网络控制与农产品质量前景》，《改革》，2011年第9期。

［4］张慧芳:《农产品质量安全与农业经济持续发展的关系研究》，《乡镇经济》，2009年第6期。

［5］郑风田，赵阳:《我国农产品质量安全问题与对策》，《中国软科学》，2003年第2期。