现代共同体视阈中的创新社会管理

汪 火 根(1. 南京大学 社会学院, 江苏 南京 210093; 2. 南昌航空大学 文法学院, 江西 南昌 330063)

社会管理,其实质在于发挥社会自身力量以实现社会的和谐。而社会的力量,往往是以该社会中介于国家和个人之间的各类次级群体、社会组织等中间力量来体现,这种中间力量,在社会学上是用一个专业术语来表述的,它就是共同体。在传统共同体解体后,需要通过培育新的现代共同体,使其得以发挥凝聚公众力量、促进社会参与、激发成员的主体性、增强社会的活力等作用,进而实现创新社会管理的目标。

一、 我国社会管理的沿革与创新社会管理

1. 我国社会管理的沿革

人类是以群体的方式维系生存与发展的,从而形成社会,有了社会的存在,便有了对社会的管理。一种社会管理模式,与该社会所特有的社会结构、文化传统和生产生活方式等有密切关联。就我国的社会管理而言,我们可以大致将其沿革划分为三个阶段。

首先是传统社会时期。农耕文明下的我国传统社会是一个内部相对封闭、整体上散漫无组织的乡土社会,借助于上层的官僚行政系统与底层的家族自治系统,基本上就能实现对整个社会的管理和秩序的维系。这种社会管理模式的存在很大程度上得益于中国一千多年的科举制度。科举制度培育出了一个庞大的士绅阶层,该阶层“担任官员与当地百姓之间的中介,就地方事务为官员们出谋划策,同时在官吏面前又代表了地方利益”[1]。除了发挥这种中介性作用外,士绅阶层还具有对社会上下两层的渗透作用。因为“士绅与家乡的联系是永久性的,对家乡有情感归附,觉得有责任捍卫和促进本地区福利”,同时士绅又“与各个层级的正式权力都有联系,这种联系使他们享有影响地方官吏的权力”[2]。这样,民间社会与政治国家之间看似二元分割的社会管理,通过士绅阶层的沟通和渗透得以实现有效的互动与对接。

其次,在计划经济时期,逐步建立了一种几乎是无缝隙的、高度组织化的社会管理体系。具体而言,在城市建立以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制,正式的职工由单位这个组织形式来管理,而对于那些没有单位归属的闲散人员、需要救济和优抚人员等,则通过街道和居委会体系来管控。在农村则通过“人民公社—生产大队—生产队”这一垂直体制来控制,并依靠严密的户籍制度来限制城乡之间、地区之间的社会流动。通过对生产资料的垄断、无缝隙的组织化管理、各种运动式的政治动员以及意识形态上的一元化控制,国家力量得以向社会全面渗透。美国政治学者邹谠用“全能主义”来概括这种社会管理的特点,即“政治机构的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”[3]69。这种从上到下一竿子插到底的社会管理方式,是在社会生产力水平不高的情况下维持社会低成本管理的有效方法[4]。

最后,改革开放后国家不再独断所有生产资料。农业的非集体化、地方政府企业的兴起以及私人和外资企业的兴起有效地瓦解了国家独断的根基[5]。政治体制改革中小政府大社会的改革目标,亦释放出大量的社会空间,使得原有的一元化的社会管理模式开始松动。与此同时,计划经济时期通过单位获取各种社会福利和服务的模式亦随着单位制解体而难以为继。依靠政府、市场和各类社会组织共同提供社会服务,成为改革的基本趋势。

2. 创新社会管理

改革开放引发自由流动资源和自由活动空间开始出现,同时个体权利意识的日益增长,社会力量的发育和成长,使得计划经济体制下那种以国家对资源高度垄断、对个体活动空间严格限制为特征的社会管理模式越来越难以适应变迁社会的需要,创新社会管理便被提上日程。2004年,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》中,对这一社会管理格局再次进行了阐述。2011年2月,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话再次强调要加快推进社会管理体制的创新。2011年9月28日,中共中央又召开了全国加强和创新社会管理工作电视电话会议,及时总结了许多省市在创新社会管理上的经验以及中央指导创新社会管理的新精神。这表明,创新社会管理已经成为当前和今后我国改革的中心任务之一。

本文无意对社会管理进行全景式的描述,而是从管理主体和管理方式两个视角,将创新社会管理内涵归纳为以下两个方面:首先,从管理主体来看,政府始终是社会管理的主导力量,要在坚持政府负责的前提下,凸显“社会”力量在创新社会管理中的作用。正如有学者所指出的,社会管理的重要目标是把多元化的社会有效地组织起来,实现国家与社会互动的结构化[6]。其次,从管理方式来看,新的社会管理强调充分发挥各种社会力量在社会管理和服务中的作用,在社会服务中实现社会管理。正如有学者所说的,中国政治制度没有宗教思想的支持,它的正当性(legitimacy)是从解决各种实际问题的能力而来[3]234。一个不能解决民众实际问题、为民众提供良好社会服务的政府,其存在的正当性(合法性)都受到质疑,遑论对社会的有效管理。在管理中体现服务的宗旨,在服务中实现有效的管理,是创新社会管理的核心内涵。

因此,新的社会管理更加强调对社会力量的依赖,而以社会组织和社区为载体的现代共同体,则是社会力量的集中体现,它在促进公众参与、发挥成员的主动性和创造性、激发社会活力、提供社会服务等方面具有自身特有的优势。

二、 现代共同体在创新社会管理中的作用

1. 现代共同体的内涵

作为个体的人,是不可能独立生存的,总要与同类结成各类共同体(community)来维持生存。在“个人—社会—国家”这一连续体中,共同体充当了中介性的纽带,因此共同体构成了社会学上一个非常重要的概念。在最早阐述该概念的社会学论述中,共同体被界定为自然形成的、小范围的内部联系紧密的群体,它是“持久的和真正的共同生活,……一种生机勃勃的有机体”[7]。作为一种自然形成的、小范围的内部联系紧密的群体,共同体代表着人类社会中古老的、传统的社会联结。随着现代性的进展,传统社会中那种相互依恋的共同体关系日益遭到瓦解,人类正陷入一种陌生的、原子化的现代社会。但共同体给人类带来的安全感、确定性和归属感等精神层面的满足始终是人类所需要与向往的,这可能是尽管传统的共同体已经解体,当代学者仍呼吁要重建共同体的原因之一。如果说传统共同体强调面对面交往、共同生活、共同地域等因素的话,那么现代共同体更注重共同利益诉求、价值实现、自我认同和归属等因素。我们可以以是否“脱域”为标准,将现代共同体划分为两大类:一类是地域性的共同体即现代社区,另一类是脱域性的共同体即各类社会组织,如行业协会类的经济组织、文化娱乐类的兴趣组织、公益类的志愿服务组织、城乡基层自治组织等。在流动性和原子化的现代社会,现代共同体是实现社会自组织和再组织的主要渠道,社会力量的发育与成熟,也主要通过它来体现。

2. 现代共同体在创新社会管理中的作用

(1) 现代共同体有助于促进公众参与,激发社会成员的主体性和社会的活力

随着现代社会的到来,社会越来越原子化和个体化,在这样一个人与人之间日益冷漠和疏远的时代,如何激发社会成员的主体性和社会的活力以凝聚社会的力量,不仅是现代社会和人性重建的核心问题,也是当前创新社会管理要解决的核心议题。在我国,经过几十年的经济快速增长,公众的社会参与和主体性并没有随之得到提升,相反,社会的集体冷漠暴露无遗。例如2011年10月的“小悦悦事件”[注]2011年10月13日,2岁的小悦悦(本名王悦)在佛山南海黄岐广佛五金城相继被两车碾压,7分钟内,18名路人路过但都视而不见,漠然而去,最后,一名拾荒阿姨陈贤妹上前施以援手,引发网友广泛热议。2011年10月21日,小悦悦虽经医院全力抢救,但终因医治无效不幸离世。以及近年来全国出现多例因老人跌倒后无人上前搀扶所引发的热议,充分折射出转型期社会的冷漠。这种社会冷漠作为国民心理上的集体精神懈怠,实际上也是公众对现有社会管理不满的一种表现。而这种集体精神懈怠又与长期以来我国社会管理所陷入的一个误区有关,即把个体的人当成了管理和控制的目标,未能激发个体作为社会一员的主体性精神,公众参与缺失,社会亦缺乏活力,从而更加凸显激发个体和社会活力的紧迫性和必要性。在中央近几年有关指导创新社会管理工作的文件精神中,反复重申要充分发挥人民群众的主体作用和首创精神,调动各方面积极性以推进社会管理的创新,而在原子化的现代社会,民众的主体作用和首创精神必须借助于特定的平台来实现,这个平台主要就是作为地域性共同体的社区和脱域性共同体的社会组织。

作为地域性共同体的社区,原本是一个从西方引入的概念。随着上世纪90年代单位制的改革和解体,单位人日益向社会人和社区人转变,社区与成员的生活越来越密切,社区参与成为公众参与的重要方式和渠道。因为对我国这样一个地域庞大人口众多的国家来说,真正的全社会的参与是难以实现的,绝大部分的公众参与,尤其是事关社区成员切身利益的参与,最终还是要落实在社区层面上。

而作为脱域性共同体的各类社会组织,则是现代社会公众参与的另一重要渠道。在原子化社会中,当个体借助于组织化、法制化和常规化的渠道参与社会事务时,不仅有利于集聚个体力量以提升公众参与的影响力和效果,而且这种组织化的参与方式也会降低参与的风险和成本,通过组织渠道实现公众参与是现代社会的一个基本特征。但就目前我国的社会现实来看,这种常规化和组织化的参与渠道并不畅通,社会组织发育的迟滞应是其中重要原因之一。以近年来的群体性事件为例:随着分税制和分权制改革的深入,中央政府和地方政府日益成为相互独立的利益主体而不是作为一个整体的政府。在利益化机制驱动下,地方政府很容易利用信息上的不对称欺上瞒下而与民争利。当民众利益受损又缺乏组织化和常规化的渠道表达利益诉求时,往往采取极端的方式如攻击当地政府、阻碍公共交通、集体上访等群体性事件的方式来诉求利益。民众的这种“依法抗争”,就成了一种独特形式的政治参与[8]。然而,这种非常规化和组织化的参与方式不仅加大社会管理的成本,而且会损害包括中央政府在内的各级政府的公信力。国外已有的相关研究表明,越是组织化的社会,就越有助于社会管理。这是因为当个体失去全部组织隶属时,他们就具有更少的参与机会,越不相信现存社会的合法性,藐视现存制度,从而更容易卷入到反社会的集体行动之中[9],而个体多重组织隶属则有助于通过多个组织化渠道而不是直接参与社会运动来表达利益诉求。因此,大力培育现代共同体,有助于促进公众参与,激发社会成员的主体性和社会的活力,从而提升社会力量在创新社会管理中的作用。

(2) 现代共同体在提供社会服务上具有独特的优势

新时期的创新社会管理强调以社会服务来提升民众对政府和社会的满意度,在社会服务中实现社会管理目标。随着单位制解体,社会成员的社会福利和各种社会服务开始依赖社区和社会组织,而在提供社会服务上,作为地域性共同体的社区具有自己的优势。2011年9月28日,在全国加强和创新社会管理工作电视电话会议上,中共中央政治局常委、中央社会管理综合治理委员会主任周永康发表讲话,提出要加强社会管理基层基础工作,把社会管理服务的触角延伸到社会的末梢,把更多的人力物力财力投向基层,不断提高基层社会管理服务能力[10]。而在后单位时代,社区日益取代单位发挥着社会管理、社会服务的功能,它构成了基层社会管理服务的载体。作为地域性共同体,社区与民众生活更加贴近,在满足民众社会需求、提供社会服务上更具有信息上的优势,社区层面的管理服务水平亦会直接影响社区居民的直观感受,影响其对社区的归属与认同。而作为脱域性共同体的各类社会组织,则在满足民众个性化和多元化需求等方面具有自身的优势。例如,各种行业协会类的经济组织,在实施行业管理、为企业等经济组织提供行业服务等方面,就比相关的政府管理部门更具信息和专业上的优势。在满足民众个性化和多元化需求(如灾民群体的心理疏导、残障人士的专业化服务、社会弱势人群的社会融入等)方面,政府已经捉襟见肘,而各类志愿性和公益性的社会组织正是以提供这种个性化服务为宗旨,因而在上述领域能发挥自身特有的优势。此外,随着市场化改革的逐步深入,政府逐渐“淡化自身在提供社会性公共服务或公共服务中所应承担的责任,由此导致社会性公共服务供给严重不足”[11]15,客观上亦需要借助于各类社会组织的力量。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出要“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”[12],对各类社会组织在新时期社会管理和社会服务中的作用予以较高期待。

(3) 现代共同体有助于发挥社会的协同作用

关于创新社会管理中社会的协同作用,下面主要以行业组织和流动人口管理与服务为例来说明。长期以来,我国对行业实行的是部门对口管理,随着行业协会的成立,才逐渐由部门管理向行业管理转移。从理论上说,行业协会一般由企业会员自我组织自我管理,它在获取会员和行业信息等方面更为便利,在实施行业管理上比政府部门更专业,因此由行业协会实施行业管理,会降低管理的成本,提高管理的效率。尤其在浙江温州等地,由于市场启动较早,民间性的行业协会和商会等行业组织发育较为成熟,在沟通政府和企业,促进企业之间的交流与合作,实施行业自律和自治管理等方面取得了瞩目的成就。这种民间性色彩较浓的行业协会和商会,能够使社会的协同作用在社会管理中得以充分的发挥,从而有利于实现政府社会管理与社会自治管理之间的对接与耦合。

在创新社会管理的实践中,针对流动人口的管理和服务,一些地方在外来工的管理和服务上,进行了大胆的创新。如在外来人口集中地,尽量从外来人口的家乡聘请当地人员作为基层社会管理和服务人员,在管理人员和管理对象之间利用传统的地缘纽带构建“同乡会”之类的共同体进行管理。另外,流动人口中农民工群体的权益保护,亦是社会管理中的一大难题。由于长期以来城乡二元分割制度所形成的积聚效应和社会保障制度的滞后,侵犯农民工权益如拖欠克扣工资、拒付工伤赔偿等事件时有发生,而当地相关管理和执法部门由于关系网络的庇护和地方保护主义等因素的影响,并不能有效解决此类问题,导致劳资关系紧张。若能构建代表农民工利益的共同体,如以农民工所从事的职业来建立职业共同体,则可以增强他们在城市社会场域与国家和市场的博弈能力,缓解紧张的劳资关系。这样就能够将流动人口中所蕴涵的治理资源发挥在社会管理中,从而使得社会的协同作用得以体现。

三、 现代共同体的培育瓶颈

1. 社区的培育瓶颈

在我国,随着单位制的解体和住房商品化,越来越多的居民开始居住在各种小区中。而与单位制解体相伴随的是原有单位福利制度的解体,居民的各种社会福利需求(如医疗、子女入学、日常生活需求等),开始依赖社区,社区建设的热潮随之兴起。但受利益驱动和对原有管理体制路径的依赖,我国社区建设出现了诸多悖论,如以收费代替服务,所谓的便民服务难以真正落实;在社区建设和参与中外部动员的多,居民主动参与的少;社区行政化明显,自治性趋弱等。而社区居民的主人翁意识淡薄,社区参与不足,社区意识和社区归属感难以形成,则构成了现代社区培育的最大瓶颈。为此,应通过发展社区服务,增强居民对社区的归属与认同,从而将社区打造成具有凝聚力的现代共同体。

2. 社会组织的培育瓶颈

作为“脱域性共同体”的现代社会组织,虽然近些年来在数量上得到较迅猛的发展,但其在社会中实际发挥的作用受限。就目前我国社会现实来看,社会组织培育的瓶颈主要是政策法律等外部环境。迄今为止,我国还没有一部专门针对社会组织的单行法。在有关我国社会组织的合法性问题上,国内有学者用社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性等四个合法性概念框架来分析中国社会团体的合法性问题[13]。若以此标准来衡量,中国几乎没有同时符合上述四个合法性的社会组织。但在我国,存在着大量的未登记注册但实际开展活动的社会组织,即所谓的法外生存或者说虽没有法律合法性但具有社会合法性。因此,应该以社会合法性而不是行政和法律等合法性作为衡量社会组织合法性的依据。这就需要现有的法律和政策跟上社会组织的发展。而在社会组织的管理上,目前实行由登记管理机关和业务主管单位分别进行监管的双重管理体制,这种制度安排首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要而不是以促进社会组织的发展为目标[11]228。这表明,政府对社会组织持不信任态度,对社会组织的发展不敢放手,从而制约了社会组织的发展和功能的发挥。

参考文献:

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