县级权力公开透明运行的基本规律探析
——基于常熟实践的思考

胡小君

苏州研究

县级权力公开透明运行的基本规律探析
——基于常熟实践的思考

胡小君

党的十七届四中全会提出要 “健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明”。县级政权在党的组织结构和国家政权结构中发挥着承上启下的重要作用，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有十分重要的意义。二〇一〇年十一月，中纪委、中组部印发了 《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县权公开的试点改革在实践中不断深化。二〇一一年，地处苏南经济发达地区的江苏常熟市被中央确定为党的地方组织党务公开工作联系点，被江苏省纪委确定为全省县委权力公开透明运行的试点县，开展了权力公开的试点改革。常熟在试点工作中，将市委和市政府的权力纳入整体公开范畴，注重权责划分的法治化、科学化与合理化，注重对关键权力监督制约的制度化，注重带动党务、政务公开深入发展，取得了显著成效。常熟的改革实践在一定程度上揭示了县权公开的规律性要求，对今后进一步深化和推广地方权力公开透明运行有重要的借鉴价值。基于对常熟权力公开改革实践的调查与思考，笔者认为，县级权力公开透明运行的规律性要求主要体现在如下五个方面。

一、系统化整合县级政治权力，明确权力公开的完整主体

权力公开首先要明确被公开的权力主体。在各地县权公开的改革试点中，多数完全按照上级部署，只对县委的决策权力进行公开。但是，县政权力具备一定的特殊性，如杨雪冬所言，“相对于中央来说，县是最完整的微观国家；而相对于社会来说，县又是离其最近的现实国家”。①杨雪冬：《县域政权改革的逻辑》，《探索与争鸣》2009年第11期。县政权力的完整性、承接性和基层性，使得仅将县委权力公开难以发挥预期的效果。

就县政权力的内部架构而言，县委的决策权、县政府的执行权、县人大的监督权、县政协的参政议政权是相互联系、相互协调、密不可分的权力链条和有机整体。在中央集权和压力型体制的背景下，县级权力在性质上更多地属于执行层次，即结合县域实际贯彻落实上级政策。执行性的特点，使得县级党政之间决策权和执行权的划分较为含混，多数表现为大事共同决策，执行中分工协调。强调落实到位，往往要求几套班子共同去做，强调执行效率，要求在管理上减少层次，避免不必要的政治成本。常熟在权力公开的试点改革中，充分考虑到县级权力架构和运行的实际情况，从规范县级权力运行全过程的角度出发，把市委权力公开透明运行工作适度拓展，统筹考虑，延伸到市政府以及相关职能部门，一并开展，力求形成各方联动的整体效应。在注重权力整体性的同时，也注重具体的职权设置和分工协调，坚持和完善党政主要领导负总责和常委、副市长分工负责制。

就县政权力运作的具体途径而言，一是通过县委和县政府的职能部门及其在乡镇的派出机构直接行使，二是通过乡镇党委政府甚至借助于村居委会、党支部等基层组织协助行使，两者构成了基层权力运作的条块网络。只有职能部门和乡镇村企的基层权力也在阳光下公开运行，才能保证基层人民群众在权力公开透明运行的改革中获益。在权力公开试点改革的深入开展阶段，常熟进一步创造条件，将权力公开透明运行拓展到镇级机关和职能部门，并与该市先前建立的市、镇、村、企和基层站所“五位一体”党务公开体系相契合。据此，常熟通过对市委、政府、乡镇等多方面、多层级权力的系统化整合，使之作为整体纳入到改革试点工作的全过程，明确构建了权力公开透明运行的完整权力主体。权力主体的完整性和系统性不仅避免了因局部权力或个别环节遗漏导致试点工作陷入“短板效应”的弊端，而且赋予了常熟权力公开实践在地方政治体制改革中更为深刻的探索意义。

二、书记限权和书记主动相结合，突出权力公开的重难点

权力过于集中是现行政治体制的主要弊端。县委书记在县级权力体系中事实上处于核心地位，尤其是在用人权和决策权方面，有的地方甚至形成了诸如书记办公会之类的权力运行替代规则。县委书记的权力还因为县级组织党政难以完全分开的原因而渗透到经济、社会、司法等领域。县委书记权力过于集中和难于监督，容易引发用人腐败和权力滥用现象。与此同时，在规范意义上，县委书记又是县级党政机构集体领导的成员之一，其实际拥有的权力并无完善的决策失误责任追究机制加以制约。因而经常出现 “披着集体决策外衣的个人专断”现象，①丁永勋：《让虚假的集体决策无处遁形》，《领导科学》2011年第22期。书记专断打着党委决策的旗号，政策失误后又用集体决策的名义去掩饰，逃避责任追究。因此，必须加强对县委书记权力的监督和制约，以书记的自我限权、主动放权和阳光下行权作为县级权力公开透明运行的改革重点。对于权力过于集中的问题，常熟早在二〇〇六年即制定了加强对党政领导班子“一把手”监督管理的暂行办法。在权力公开的改革试点中，进一步突出了权力公开的重点对象，明确了市委书记应当行使的十一项具体职权及其行使依据，包括工作领导权、决策参与权、干部推荐权和监督权等。市委书记对重大事项决策，实行“末位发言制”，避免事先表态阻碍正常的集体决策。同时明确市党代会、市委全委会、市委常委会的二十七项职权，以党内民主和集体领导制度对市委书记的权力进行约束和限制，防止越权现象。

另一方面，县委书记在县级权力体系中的特殊地位，又决定了其在改革中必须而且能够发挥决定性的推动作用。县权改革的谋划离不开县委书记的主动，县权改革的启动也必须依靠县委书记的权力推动。改革必然会遭遇官场潜规则的巨大阻力，其成效很大程度上取决于作为“一把手”的县委书记的理念、魄力和示范。只有县委书记带头执行制度，以身作则，上行下效，才能破除阻力，形成示范作用，降低改革的难度。常熟在权力公开的试点中，尤其强调“书记主动”，以市委书记的态度、决心、勇气和率先垂范，自我限权，以开放的精神、开明的态度、开阔的胸襟，推动改革运行。常熟实践将书记限权和书记主动有机结合起来，以书记限权作为重点示范，以书记主动作为内在动力，既准确地抓住了政治体制改革的突出问题，又探索出基层政治体制改革有效运行的可行路径，具有一定的规律性和借鉴意义。

三、法治取向和流程控制相结合，提高权力公开的制度化水平

书记主动是县权改革的重要起始条件，但不能完全依赖书记推动，应以制度建设与法治化作为改革的长效保障，否则容易陷入人治窠臼，人离政息。人治往往也强调制度建设，但其内在逻辑是为保证权力而制定制度，落脚到维护权力。法治与之相反，首先确立制度的权威，以权力推动制度运作，落脚到制度的长效运作。县权改革应坚持法治化的价值取向，以权力推动制度建设作为改革的起始点，而以制度规范权力运行作为改革的落脚点。常熟在权力公开的实践中，首先着重建章立制，按照“职权有据可依、界定规范明晰、内容繁简适中”的原则理清职权关系、职权界限，在此基础上制定完整、规范、有效的规则体系。为此，常熟先后出台了《市委常委会议议事决策规则》、《市政府行政决策程序规定》等四十余项制度，涵盖了组织领导、规范职权、规范决策、规范用人、推进公开、强化监督等方面。这些规章制度使原先边界模糊、运作不透明的权力被固定化，各类权力主体在行使各项具体权力时有据可依、有章可循，为提高权力运作法治化水平提供了必要的前提。

制度的有效运作还要求在各项规则之间形成环环相扣的严密程序，即流程控制。流程控制有助于增强规则的实际覆盖面，力求所有事项都严格依照程序进行，尽量减少例外，避免重要事项程序外用权。流程还有助于增强规则的可操作性，做到规章制度统一简洁、用权程序要求明确、流程环节易懂易行、用权效果便于监督。严格按照流程行使权力，可能会使干部在一开始有些不适应，也可能暂时影响决策和执行效率。但规范的流程管理使权力运作的每个环节都有章可循、责任清晰，是避免形式主义，保证制度贯彻落实的重要途径。常熟在试点中非常注重对权力运作的流程控制，围绕“三重一大”事项决策、干部选拔任用、重大行政决策听证等编制了十一项工作流程图。在决策权的运作方面，着重将决策前、中、后全过程中各项制度规则衔接起来，把提高决策的科学性、增加决策的透明度与开放性、明确决策责任结合起来。在人事权的运作方面，细化规定干部选任各个环节的操作程序，并以委员票决制度、民主评议制度、责任追究制度加以保障。各类制度的相互衔接，使常熟基本形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，以及能够有效运作、自我延续的权力公开透明运行机制。这种以法治化为取向，以流程控制为关键的权力运作机制不仅解决了权力集中和滥用问题，也是法治国家建设和执政党现代化转型的重要环节。

四、权力公开和党建科学化相互促进，增强权力公开的综合效能

权力公开虽然也涉及政府行政部门，但总体上仍是执政党的地方机构如何运用好人民赋予的权力的问题，在操作层面上与党务公开、党内民主、纪检廉政等工作关联密切，属于基层党建整体格局的重要部分。党建科学化作为党自身建设的重要目标取向，强调党建活动要遵循政党政治和政治发展的基本规律，要注重效率和效益，要以人民的满意度作为评价的最终标准。权力公开透明运行有利于改善各类权力运作关系，系统化整合党建资源，增强人民群众对权力运用的满意度，对于推进党建工作科学化意义重大。党建科学化水平的提升，有利于形成健康和谐的党内氛围，对于权力公开透明运行也起到促进和保障作用。

从权力公开和党务公开的相互促进来看，体现了增量改革的原理和要求。现有的党务公开工作为权力公开的改革提供了重要的基础条件。权力公开可以充分借鉴党务公开已经形成的做法经验、规则程序、平台资源，由于涉及到核心的、全局性的政治权力问题，还能够对党务公开已有成果起到带动、整合和突破的作用。常熟自二〇〇五年起，在乡镇和机关部门全面实行党务公开，二〇〇七年起，全面推行村务党务网上公开，依托互联网技术，形成了市、镇、村、企和基层站所“五位一体”的党务政务公开新格局。在权力公开的试点工作中，常熟制定了《党务公开工作管理办法》，不断完善党务公开制度、加大公开透明力度、整合党务公开平台、创建党务公开示范点，整体带动了党务公开的深入开展。尤其是建立了常熟市党务政务公开网，将各级各类党务政务整合在一个平台上集中公开，辅之以新闻发言人等制度，便利了地方党和政府与人民群众的交流沟通。常熟以权力公开带动党务公开，形成了明显的增量联动效应，为今后进一步的民主创新实践也打下了坚实的基础。

从权力公开与惩防体系建设、作风效能建设的相互促进来看，巩固了改革举措的综合效应。权力公开特别强调对一把手权力的监督与制约，这也是完善惩防并举的反腐倡廉机制的关键环节，有利于消除执政党建设最大的难题。惩防体系建设对于权力行使多方面的监控，对于滥用职权的纠责，也有利于完善权力公开的制度运作环境。权力公开过程中对权力边界、职责认定的明确，有利于化解机关工作中的官僚主义作风，增进行政效能。常熟积极把权力公开改革试点工作与推进惩防体系建设、加强机关作风和效能建设相结合，注重统筹兼顾，相互促进。在与惩防体系建设的结合方面，把构建权力运行监控机制的工作要求融入到试点工作之中，全面推进以“合理分权、规范用权、公开示权、科技控权、追究制权”为核心内容的五权防控机制建设。在与作风效能建设相结合方面，围绕权力行使的重点领域、重点岗位和关键环节，扎实推进行政权力网上公开透明运行，建立专门机关监督和部门内部监督相结合的网上监察监控体系，提高行政效能，打造“效能常熟”。常熟通过上述做法，把权力公开透明运行纳入市域党的建设整体格局之中，探索和把握了地方党建的内在规律，整合了执政资源和党建资源，推进了廉政建设、党内民主和效能建设，增强了市民群众的满意度，提升了市域党建科学化的整体水平。

五、激活多方联动机制，优化权力公开长效运作的执政生态

执政生态，一般指执政主体与执政客体相互作用并有机融合构成的系统。①徐玉生：《论执政生态及其对执政规律的解析》，《理论探讨》2011年第1期。具体而言，执政生态包含了党风、政风、作风等政治风气问题，权力实际运作的潜规则问题，干部的权力观念和政治心态问题等。不良的执政生态表现为信念模糊、权力私用、潜规则盛行、逆向淘汰、等级森严、官僚主义等。在形成良好执政生态的过程中，权力公开对官场风气的塑造、权力运作的规范、政治系统的开放、民众参与的达成都发挥着至关重要的作用。而良好的执政生态对于权力公开而言，也提供了深层次、长效运作的政治环境保障。把权力公开改革与执政生态优化结合起来，必须在地方政权内部构建系统性的动力机制，消除盲点、化解障碍、形成合力、多方联动，打破权力运作的潜规则，营造健康向上的政治氛围。

常熟在权力公开的试点工作中，构建了包括书记主动、市委带动、党政互动、上下联动的综合性动力机制，并以社会促动加以保障。市委书记以身作则、全力推动，市委成员带头履行，示范引领。市政府及各职能部门权力统一纳入公开透明程序，市委和市政府职责明确、协调配合，相互推动、相互监督。权力公开透明进一步向乡镇、村企延伸下沉，并与党务村务公开对接联动，辅之以党内民主建设的党内情况通报制度、党代表任期制度等。政权体系内部的整体性动力机制的构建，消除了权力公开透明运行的盲点和死角，使每一位领导干部都被置于阳光权力之下，淡化了官本位和权力私用思想。权力公开有效地破除了潜规则，强化了显规则，减少了专行独断、暗箱操作的滋生土壤，对于干部作风转变、官场生态优化起到良好作用。常熟在试点工作中，还坚持以群众受益作为检验工作成效的基本要求，以保障人民的民主参与权利、增强人民群众的满意度和幸福感作为试点工作的最终落脚点，形成了人民群众对于权力公开透明运行的社会压力和促动机制，有效地保障了权力公开的改革成果不因地方领导人的更替和注意力转换而削弱。

胡小君，法学博士，苏州大学政治与公共管理学院副教授。