保定市集中连片特困地区扶贫开发战略研究

赵邦宏， 张 亮， 张润清， 姚金安

（河北农业大学 经济贸易学院，河北 保定 071000）

保定市贫困人口分布广，贫困程度深，西部太行山区集革命老区与贫困地区为一体，有8个县被列入国家2011—2020年重点扶持的太行山－燕山集中连片特殊困难地区。2011年，我国将农民人均纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准，使更多低收入人口纳入扶贫范围，扶贫对象规模更大，扶贫任务更加艰巨。为此，国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》［1］，把集中连片特殊困难地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，扶贫工作进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段［2］。结合区域内经济社会发展现状及贫困区域的特殊性，以立足稳定解决贫困区群众温饱和增强贫困地区自我发展能力，坚持集中连片开发，坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的指导思想，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，提出保定市集中连片特困地区扶贫开发战略。

一、保定市集中连片特困地区基本概况

保定市集中连片特困地区主要包括涞水县、涞源县、易县、阜平县、唐县、顺平县、曲阳县、望都县8个县。该区域位于保定市西部，太行山北部东麓，北邻北京市和张家口市，东接保定市的涿州、高碑店、定兴、徐水、满城、清苑等县市，南连石家庄市，西部与山西省接壤。该区域面积为12 665km2，2010年末总人口为321．6万人，其中，农业人口299．1万人，占87．06%；贫困人口占农业人口的30．2%。

该区域地势由西向东倾斜，地貌分山区和平原两大类，山区按高度及地貌划分为中山区、低山区及丘陵3类［3］。平原地区包括涞水、易县、顺平等县的东部地区和唐县、曲阳东南部地区以及望都全县。中山区山体切割强烈，河谷深切，支脉发育，并嵌有小型盆地和断裂谷地，海拔高度一般在1 000m以上，北起涞水县宋各庄、易县紫荆关、涞源县走马驿，南到阜平县岔河以西，包括涞源县全部，涞水县、易县、阜平县、唐县、顺平县的西部山区。中山区东南部是低山区和丘陵区，呈条带形。北起涞水县，南至阜平，包括涞水县、易县、顺平县、唐县、曲阳县、阜平县的部分地区。低山区坡缓谷宽，陆地发育，有黄土覆盖。海拔高度除狼牙山为1 105m外，一般在500m至1 000m之间。丘陵区海拔一般在100m至500m之间，地形低缓起伏，向东南渐坡展为平原，并有孤山圆丘突出地面［4］。

该区域内拥有丰富的自然资源。矿产资源品种多样，储量丰富，品质优良，蕴藏着铁、煤、锌、铝、金、银、钼、石棉、云母、石灰石、磁土、大理石等50余种矿产。区域内旅游资源丰富，拥有国家5A级景区1处、国家4A级景区8处、世界地质公园2处、国家地质公园3处、国家森林公园5处，全国爱国主义教育基地2处，国家级红色经典景区3处。

二、保定市集中连片特困地区贫困状况

保定市贫困地区地处太行山区，基础设施建设难度大，整体上贫困状况还比较严重，存在一些特殊困难和问题。

（一）贫困发生率高，域内收入差距大

该区域地处太行山区，是国家集中连片的特殊困难地区，农村贫困落后的状况尚未根本改变。到2010年底，按照2 300元新的贫困标准线，扶贫对象为101．74万人，贫困发生率34．1%，贫困人口所占比重较大；贫困人口收入水平低，本区域农民人均纯收入为3 060元，比全国平均水平5 919元低2 859元，比河北省的平均水平5 978元低2 918元，只相当于全省平均收入的52．8%；各县之间、乡镇之间农民人均纯收入的差距也比较大，个别山区乡村农民人均纯收入只有800元左右。

（二）农业基础条件差，发展水平低

水资源总量小，分布不均。区域内虽然有大中型水库8座，但主要是供应下游城市用水和工业用水，区域内农业生产用水设施严重不足，直接制约了山区乡镇的饮水安全与农业用水。区域内旱灾、冻害、风雹灾等自然灾害时有发生。2010年，8县受灾面积高达62 533hm2，个别乡镇农业生产绝收。农业有害生物的预警与控制能力、检疫性有害生物控制能力建设和专业化统防统治能力明显滞后，财政支农力度不够。按国家政策实施了粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等支持政策，但多数乡村单块耕地面积小，坡地、梯田多，很难形成规模化经营。农业科技推广力度不够、投入严重不足，各级农业推广机构运行经费和试验示范经费短缺。

（三）工业经济底子薄，产业化水平低

工业产业基础差、底子薄，缺乏支撑性工业企业。2010年，规模以上工业增加值仅占全市的13．15%，工业化水平比全市平均水平低近6个百分点。原有的县属工业企业大部分都已破产、改制，个体民营经济也很薄弱，大部分是作坊或门店式经营。近10年区域内贫困村、镇未能形成与大市场对接的规范化、集约化、产业化经营的村镇企业，大项目少，创新能力不强，高科技、高附加值、具有市场竞争力的骨干企业和优势产品基本为空白。

（四）财政收入少，公共设施投入不足

区域内8个县虽然一直享受国家和省给予贫困县的扶贫资金、贴息贷款、税收减免等一系列优惠政策，但是县财政入不敷出问题仍然严重。区域内人均财政收入只相当于全市的一半，由于保工资、保运转、保稳定等刚性支出增长较快，“吃饭”与建设的矛盾十分突出。由于财政资金的限制，水、电、路、讯等各方面基础设施滞后，农业生产基础设施得不到有效加强，同时“重建轻管”的现象非常普遍。尤其是边远山区农村公共基础服务设施更是普遍处于低水平状态，生产物资运不进，农副产品运不出的现象依然存在。

（五）农村人口素质低，农民创新能力弱

贫困人口和处在贫困线边缘的低收入群体人口素质差，文化水平低，知识更新慢，创新意识淡，搜集信息、识别信息、把握机会能力弱，很难找到劳动致富的好项目。即便有了好的项目，也会因为缺少创业资金，不能实施项目；即使上了项目，也会因为自我发展能力弱，缺乏经营管理经验和能力，不能应对自然风险和市场风险，造成脱贫后返贫的现象加重。

三、保定市集中连片特困地区扶贫开发战略

按照“三年脱贫，十年形成长效机制”的总体要求，在制定《燕山－太行山片区保定市区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）的基础上，明确指导思想、基本原则、发展目标、战略定位的前提下，提出保定市集中连片特困地区扶贫开发战略。

（一）指导思想

以科学发展观为统领，以推进区域发展与扶贫开发互动双赢为主题，以“四个统筹”为主线，以让老百姓过上更加幸福的生活为根本出发点。按照“三年脱贫，十年形成长效机制”的总体要求，坚持走以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的特色扶贫开发道路。

（二）基本原则

1．区域发展与扶贫攻坚相结合原则 把保障和改善民生，让老百姓过上更加幸福的生活作为出发点和落脚点，通过县域经济提升、现代农业开发、社会事业进步、区域经济发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，有效提高扶贫攻坚整体工作水平，使贫困人口共享发展和改革成果；通过扶贫攻坚，以更加扎实有效的举措，调动广大群众积极参与，合力创新，加快贫困县脱贫致富步伐，有力推动和加快区域发展。

2．加快发展与改革创新相结合原则 把解放思想、转变观念，大胆探索、锐意创新作为推动区域发展与扶贫攻坚的强大动力。把创新作为一种风尚、一种追求来提倡。要深化重点领域和关键环节的改革，允许在相关领域先行先试。特别是把环首都扶贫攻坚示范区建设作为重中之重，强化创新，率先突破，率先脱贫，努力打造成带动扶贫开发的示范区、展示扶贫成果的风景线。

3．资源开发与可持续发展相结合原则 要以资源环境承载力为前提，以产业园区为重要载体，按照主体功能区的规划，优化产业结构和空间布局。集约节约利用资源，严格保护耕地，改善生态环境。要坚持高起点规划、高标准要求、高水平建设，走新型工业化、城镇化和农业现代化道路，切实转变经济发展方式，促进经济发展和生态建设形成良性互动格局。

4．统筹协调与突出重点相结合原则 促进贫困地区发展是一个系统工程，既要着眼长远打牢发展基础，又要立足当前解决突出问题；既要统筹区域整体发展，又要着力突破部分县市的最薄弱环节。要立足整体脱贫、稳定脱贫、全面脱贫和自主脱贫，因地制宜制定扶贫政策，并把产业发展放在突出位置。在统筹与重点的结合上，要充分发挥市场调节和政府引导的双重作用，确保区域经济发展步伐，确保贫困群体优先受益。

5．自我发展与开放提升相结合原则 贫困地区广大干部群众是促进区域发展和扶贫攻坚的主体，要继续发扬不等不靠、自强不息和艰苦奋斗的精神，不断增强自我发展能力。同时，保定地缘优势得天独厚，是大北京城市圈和环渤海经济圈的重要一环。要充分动员社会各界参与扶贫开发，把深度对接北京、建设配套基地、打造产业转移平台、休闲旅游平台作为重中之重，做到域内域外一起抓，提升扶贫效果，为建设京畿强市、善美保定助力。

（三）发展目标

到2020年，实现贫困地区生产条件有大改变、生活条件有大改善、社会事业有大发展、社保水平有大提高、生态环境有大改观，具备劳动能力的扶贫对象掌握创业本领、走上致富道路，缺乏劳动能力的贫困人口享受农村低保、确保基本生活。实现“一个扭转”，达到“两个平均水平”，做到“两不愁、三保障”，完成“四个突破”，实现整村推进“十二有”［5］。

一个扭转：扭转发展差距扩大趋势。

两个平均水平：贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

两不愁：不愁吃、不愁穿。

三保障：教育有保障、医疗有保障、住房有保障。

四个突破：基础设施跨大步、特色产业上水平、生态环境争一流、农民素质大提升。

整村推进“十二有”：有群众信任、团结能干的村两委班子；有脱贫致富的好路子；有村庄建设规划；有通村公路；有安全卫生的饮用水；有进村入户的通电条件；有广播电视；有电话线路或信号覆盖；有学校（含联办）；有合格的两委办公室；有医务室；有文体活动场所。

扶贫攻坚阶段目标：到2015年，区域内特色农业产业链条基本形成，每个贫困户参与到特色或优势产业发展链条中；全面完成列入国家、省规划的434个贫困村整村推进任务，农村贫困人口减少50%以上；加快移民搬迁工程进程，农村饮水安全问题和贫困人口生产生活用电需求基本得到解决；提高区内县级以下通村道路等级水平，2 339个行政村全部通沥青（水泥）路；完成区内农村困难家庭危房改造；学前三年教育、九年义务教育水平、高中阶段教育、中等职业教育水平以及农村实用技术和劳动力转移培训水平明显提高；县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，新型农村合作医疗参合率达到100%；建立广播影视公共服务体系，实现广播电视全覆盖，实现行政村宽带户户通；农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖；力争本区域人口自然增长率控制在7．8‰以内。

（四）战略定位

紧紧围绕建设“京畿强市、善美保定”这个总方向，以贫困村和贫困户为主要对象，以集中连片特困地区为主战场，以环首都扶贫攻坚示范区建设为引领，坚持政府主导、部门协作、社会帮扶相结合，举全市之力，采取攻坚战的形式，分期分批消除贫困。

以新兴工业产业园区引领为根本，打造新兴工业片区；以现代特色农业产业开发为基础，打造科技农业片区；以自然生态旅游品牌创建为龙头，打造生态旅游片区；以现代中心城镇网络建设为枢纽，打造城镇网带片区；以生态环境的恢复与保护为契机，打造生态宜居片区；以区内居民生活福祉提高为目标，打造扶贫攻坚片区。

（五）战略实施

坚持四个统筹——把扶贫攻坚和区域发展统筹推进，把扶贫攻坚和发展县域经济统筹推进，把扶贫攻坚和发展现代农业统筹推进，把扶贫攻坚和发展社会事业统筹推进。

明确八大路径——通过完善大规划、实现土地大流转、人口大流动、构建大生态、发展大产业、建设大社区、实施大开放、出台大政策。

打好十大攻坚战——牢牢把握好中央、省委对扶贫攻坚的优惠政策以及京津冀一体化、环首都经济圈建设的有力机遇，因势利导、顺势而为、借势推动。切实打好科学规划、基础设施、特色产业、连片开发、项目建设、易地搬迁、素质提升、行业扶贫、固本强基、幸福乡村等“十大攻坚战”。

四、结语

保定市贫困地区作为“燕山－太行山集中连片”重点扶持区域，确定区域发展与扶贫开发发展战略，探索集中连片扶贫开发新机制、新路子、新办法，可以早日实现区内贫困人口整体脱贫致富［6］。其扶贫开发战略的实施，有利于增加片区居民收入，提高贫困人口生活水平；有利于增强片区综合经济实力，推动县域腾飞战略实施；有利于提高片区经济竞争力，缩小与发达区域差距；有利于繁荣片区社会事业，推进城乡统筹发展；有利于探索连片特困发展新机制，促进太行山区振兴。

［1］中共中央，国务院．中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）［Z］．北京：人民出版社，2011．

［2］林鄂平．湖北大别山老区扶贫协作优势产业推介活动在京启动［J］．中国扶贫，2011（11）：14－15．

［3］袁瑞强．人类活动影响下的白洋淀流域浅层地下水循环机理研究［D］．北京：中国科学院研究生院，2011．

［4］李宏亮．基于SWAT模型的土地利用／覆被变化对水文要素的影响研究——以大清河山区部分为例［D］．河北：河北师范大学，2007．

［5］本书编委会．连片特困地区扶贫规划编制理论与方法［M］．北京：中国财政经济出版社，2011．

［6］郭东．新十年扶贫攻坚河北推动连片特困地区发展［N］．河北日报，2012－04－09．