环境保护“局”升“部”局限浅析

周鹏

摘要：在大部制改革的背景下，原环境保护局现升为部，对环境保护的重视显而易见。但还是会不可避免的出现效率不高的现象；其特有的保护环境的立场在经济发展中处于两难境地；其所发挥的作用离不开与非营利性组织的互动关系上。

关键词：环境保护部、效率、非营利性组织

Abstract: in the super-ministries reform background, the environmental protection agency is promoted to department, environmental protection to the attention of the obvious. But will inevitably lead to low efficiency of the phenomenon; Its unique environmental protection standpoint in the economic development in a dilemma; They play the role with the non-profit organization can the interaction relationship.

Key words: the environmental protection department, efficiency, the non-profit organization

中图分类号：D922.68文献标识码：A 文章编号：

“局”升“部”，摆脱不了局限

环境保护部的前身是环保总局，目前的国家环境保护总局只是国务院的直属单位，而不是国务院的组成部门，尽管在行政级别上也是正部级单位，但在制定政策的权限以及参与高层决策等方面，与国务院组成部门的部委有着很大不同。如今的环保部则变成了国务院的组成部门。虽然局升部了，但仍然摆脱不了其在现实工作过程的局限。

（一）“局”升“部”，升不了效率

大部制改革强调精简机构，把相关的政府职能并入数量较少规模更大的部门。在这样的改革背景下，环境保护部也是大刀阔斧地进行了改革。

从行政组织结构的横向结构来看，效率难以得到保证。拿属同级部门来说，在部机关的设置方面体现的尤为明显，环境保护部的部机关设有办公厅、环境监察局、科技标准司等13个司。如此数量众多的职能部门，必导致工作职能的叠加，工作职责的相互推诿，造成的直接结果就是办事推脱，工作时效性大大降低。

从纵向结构来看，行政控制力难以得到保证。正如大部制强调的一样，环境保护部的组织结构从纵向来说是一个扁平型的组织结构。“扁平型结构的长处是往往有利于调动部署员工的积极性，但不足之处在于可能导致行政控制不力，导致行政组织丧失中心权威”。“公共组织的建立和发展过程中的所有成败都与人的因素有关，准确把握组织人员的动机和行为时组织的运行效率及生命力所在”。虽然纵向结构精简了，但对于对组织具有本质影响的个人来说是没有本质性影响的，因此“局”升“部”在本质上没有对效果起到绝对性的影响。虽然环境保护部的结构上层有部长总领全局，但在下设众多的部机关的各部领导的影响下，要使行政控制保持权威的集中不是件容易解决的事。

（二）“局”升“部”，“身”不出两难境地

一方面，对于发展中的中国来说，以经济建设为中心的经济发展模式必定污染环境，对于污染治理，环境保护部处于为难境地。与发达国家相比，中国在对污染处理方面的技术还不够成熟，就是在污水处理方面的技术也有待突破。“发达国家可以先发展后治理，发展好了谈环保，但中国确实走不了先污染后治理的道路”。因此，在经济飞速发展的背后，环境污染的处理给环境保护部带来了不小的难题。

另一方面，对环境污染严加管制也必将以损失经济利益为代价。仍在发展中的中国如何抉择——科学发展观，基本原则是全面协调可持续的发展方式，对于环境保护局来说，难题就在于是否要为保护环境而选择以损失经济利益为代价的艰难抉择。在这个问题上，以经济建设为中心的发展目标已根深蒂固于每一个为中国繁荣富强而不断努力的人的心中，当然也包括环境保护部。为保护环境，限制污染以一定的指标额度为限，这也只是一种缓解矛盾的手段，但不可能从根本上解决污染问题。另外，环境保护部对于监察污染这一块也存在难题，“目前北京的排污企业大约有5000家，除了对33家国控和147家市控废水排放重点单位的监控情况较好外，由于其他排污企业数量多且分散，对其监管的经常性和有效性都还不够好”。

（三）“局”升“部”，“伸”不出与非营利组织的互动关系

“政府改革为社会组织的发展创造政治条件，社会组织的发展为政府改革创造社会条件，两者存在密切的互动关系，在大量的社会组织中，非营利性组织是其中最重要的组成部分。”

非营利性组织离不开政府的统一领导。非营利性组织中关于环境保护的组织不在少数，比如说中华环境保护基金会，还有大量的民间环境保护组织。这些组织的设立，无论是在环境保护宣传上还是践行于环境保护活动方面都为我国的环境保护工作做出来相当大的贡献。当然，它们的组织开展离不开政府的统一领导。只有在环境保护部组织的统一思想的领导下，非营利性的环境保护组织才能有效的进行其工作，不仅仅是因为法律效力的限制，而且是因为其特色的为保护环境的特殊立场所决定的。所以即使环境保护局升为环境保护部，其组织更壮大，权利职责更明确，权力更具说服力，非营利性的环境保护组织都还是要依托于政府才能合法的生存，当下也只有政府能给予其这样的权利。不管是“局”还是“部”，都是这种依托关系。

同样，政府的工作也离不开非营利性组织的支持。“从交易成本的角度来看，

政府通过把一部分职能下放给非营利性组织，往往可以达到节约行政成本的目的”。在环境保护这一严肃而又严峻的现实面前，光靠环境保护部是远远不够的，它工作的有效性取决于执行力度，更取决于各方的大力支持和鼎力相助。环境保护部代表政府的绝对性力量对社会中的环境进行法律性的强制保护，其约束力是强而有力的，但仅靠其自身的力量是不足以达到预期效果的。“政府需要大力培养社会力量，建立各种社会中介组织”。

在大部制改革的背景下，环境保护局“晋升”为环境保护部。从权力关系来看，后者比前者来的要大；从责任义务角度来看，后者的责任更重。在今后的环境保护工作中处于举足轻重的地位，其对环境保护的贡献我们不可忽视更不可磨灭。但其本身也有其不可避免的局限性，对这些局限的看法，我们不能当做是自取其辱的笑柄，而是要当做一种警示，不断提醒行政人员改进自身的工作方式和方法，提高行政效率。不管是在组织变革之前还是在组织变革之后，都应该秉持认真负责的态度，为中国的环境保护做出应有的贡献。

参考文献：

苏忠林：《公共组织理论》

潘岳：《经济发展与环境保护》

李珍刚：《当代中国政府与非营利性组织互动关系研究

李文良：《中国政府职能转变问题报告》

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。