检察机关职务犯罪侦查优先权探析

韩成军

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

检察机关职务犯罪侦查优先权探析

韩成军

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

在1979年的《刑事诉讼法》中曾有检察机关关于侦查优先权的相关规定，在1996年的修改中，相关规定被取消，2012年刑诉法修改对此问题未予提及。但经过十多年办案实践的探索，现实却昭示着检察机关职务犯罪侦查优先权的必要性。严峻的反腐形势呼唤着检察机关拥有更为机动的侦查权限，同时这种权限的赋予不仅应体现在法律授权上，还应体现在具体的制度构建中。

职务犯罪；侦查优先权；管辖权；强制措施

2012年修改的新《刑事诉讼法》，在完善诉讼程序、落实保障人权以及刑事审判程序的科学性方面都取得了长足的进步，与世界刑事诉讼法治的发展趋于同步。但毋庸否认，本次修改仍存在不尽如人意之处。一个突出的表现是，1996年修改的《刑事诉讼法》剥夺了检察机关的侦查优先权，原来（1979年《刑事诉讼法》）规定的“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”不复存在。这一修改不利于检察机关对职务犯罪的侦查，不适应反腐败斗争的严峻形势需要，但在2012年的修改中对这一问题未予提及。目前关于检察机关职务犯罪管辖的规定已远不能适应社会政治、经济发展需要，赋予检察机关职务犯罪侦查优先权是检察机关改革的必要措施，唯如此，才能消除实践中检察机关与公安机关管辖问题的争议，提高刑事侦查的效率，确保国家打击职务犯罪的活动不留死角。

一、问题的提出

职务犯罪是一类比较复杂的犯罪形态。从犯罪行为本身来看，该类犯罪的犯罪主体（共同犯罪居多）、犯罪行为、犯罪危害对象等极为复杂，给定罪量刑带来重重困难；从职务犯罪的侦查程序来看，由于犯罪主体的特殊性，决定了该类犯罪的侦查主体、侦查行为、侦查中的强制措施等必须严格规定并慎重采取，同时要考虑该犯罪对社会带来的负面影响的程度以及民意的承受范围。在以下几个案例中，揭示了职务犯罪侦查中存在的若干问题，集中反映出该问题亟待解决的必要性和紧迫性。

案例一①：广东省茂名市原市委书记、市人大常委会主任罗荫国因涉嫌职务犯罪在春节后第二个工作日被刑事拘留，成为2011年最新落马的正厅级干部，由此也意味着广东新一轮反腐败斗争的发端。据悉，2月10日，经过最高人民检察院的批准，广东省人民检察院反贪局以涉嫌职务犯罪对罗荫国采取强制措施，2月11日，罗荫国被该局立案侦查并刑事拘留。知情人士透露，罗荫国的被抓颇具戏剧性：罗荫国于2月10日被通知去广州开会，讨论紫金矿业溃坝案的处理问题，车子进入广东省委大院，有人上前叫：“罗书记请你下来一下。”罗下车后随即被扣下并直接押上囚车，随行的其他茂名官员随即返回。据了解，罗荫国涉嫌职务犯罪是受贿罪。2月10日，茂名市人民检察院配合了此次行动，对罗荫国的办公室和住宅进行了长时间查抄。有消息称，目前有关方面初步掌握的罗荫国犯罪证据颇为惊人，在罗荫国的办公室和家中仅现金就被搜出近1000万元，其中办公室所存放的现金约6万元，这些现金被初步认定为罗荫国在春节前后所收受，尚未来得及转移。有法律界人士表示，对一个在职的地级市委书记不是先采取“双规”等手段，而是由检察院直接刑事拘留，证明检察机关已掌握足够的犯罪事实。据知情人士的消息称，此前几个月，罗荫国与有关企业存在非正当经济往来，目前该企业的账目已被查封，同时罗荫国通过其亲戚走账转移资金，也留下了很多证据。

案例二②：（中国山东网3月19日讯）2010年3月15日起，就有媒体爆出消息称，公安机关专案组已派员进驻鲁能足球俱乐部，侦查其向中国足协工作人员和裁判员行贿的犯罪问题。这是继3月1日中国足球运动管理中心南勇、杨一民、张建强三人因操纵比赛涉嫌收受贿赂犯罪被批准逮捕及3月6日媒体报道足球裁判员陆俊、黄俊杰被公安机关人员带走接受调查后，被披露的又一足坛腐败案件。有人提出，既然鲁能足球俱乐部涉嫌行贿的对象是中国足球协会的工作人员和足球比赛裁判员，那么鲁能足球俱乐部涉嫌的罪名就是单位行贿罪。单位行贿罪依法应当由人民检察院立案侦查，而单位行贿的对象是国家工作人员的，才能构成单位行贿罪。这就首先要确定中国足球协会的工作人员和足球比赛裁判员的身份。中国足球协会的工作人员的真实身份是国家足球运动管理机构的工作人员，属于国家工作人员。至于足球比赛裁判员的身份，已早有判例明确。2003年1月29日，北京市宣武区人民法院宣判：龚建平犯受贿罪，判处有期徒刑10年。这个判决因没有上诉和抗诉而按期发生了法律效力。这个判决认为，足球裁判员因为是受中国足球协会委派执行公务的，所以属于国家工作人员，其利用职务便利收受贿赂的行为，属于受贿罪。所以，中国足球协会的工作人员和足球比赛裁判员都是国家工作人员，鲁能足球俱乐部涉嫌向他们行贿的犯罪行为的性质是单位行贿罪。据此，公安机关在侦查赌球案、假球案时，如果发现了鲁能足球俱乐部涉嫌单位行贿罪的线索，应该把相关材料移送有管辖权的人民检察院查处，而不能自行对单位行贿罪立案侦查。据分析，北京和济南的检察机关都有权对鲁能足球俱乐部行贿问题立案侦查。

案例三③：2010年1月12日，贵州省关岭布依族苗族自治县坡贡镇发生了一起民警在处警过程中使用枪支致两人死亡的案件。1月20日，由贵州省委政法委统筹协调，以贵州省人民检察院为主、省公安厅配合，由省检察院、省公安厅以及安顺等市检察、公安部门办案人员及专业技术人员组成的调查组，对安顺警察开枪打死两村民案的“1·12”事件展开全面调查工作。2010年1月12日，贵州关岭自治县坡贡镇两名村民被派出所副所长开枪打死。官方通报称，民警在执行公务时遭遇暴力袭击，民警鸣枪示警，当事人抢夺佩枪，两村民后被子弹击中死亡。死者家属和众多网民则对官方此说法表示强烈质疑，认为警方滥用枪支，直接开枪射杀村民。所谓的“官方通报”，系出于关岭县公安局的调查结论。正如有人所说，这是“老子调查儿子”、难脱包庇之嫌，其公正性必然遭到质疑。那么，由政法委“统筹协调”，由公、检诸方参加的“联合调查”，是否符合程序正义的要义呢？笔者认为，这样的“联合调查”值得商榷。对于这种与职务行为有关的涉罪案件，应由检察机关来独立调查。

从法律依据上看，检察机关有权对公安机关执法行为进行合法性监督，是国家机关工作人员渎职犯罪的管辖机关。我国宪法规定，检察机关独立行使检察权。积极推进职务犯罪治理法治化是时代趋势，而这一过程中专职司法机关的作用不可替代。检察机关作为职务犯罪法定专门侦查机关，从法律上对已涉嫌犯罪的职务违法行为有优先查处权。如果成立“联合调查组”来调查涉嫌渎职的案件而检察机关只是其中一员，那无疑“矮化”了检察机关的法律地位。由于职务犯罪侦查工作的特殊性，我国当前对职务犯罪及其关联犯罪的查处权，由检察机关以及其他刑事侦查机关多头分散行使。但至少在这起事件的调查过程中，警方是必须回避、不该加入“联合调查组”、介入该事件调查的。检察机关与其他部门的联合调查，不但极易造成不应有的“失密”情形，也不利于当事人申诉权等权利的行使。如果当事人对检察机关独立调查所作出的结论不服，还有向上级检察机关或其他机关申诉的机会。但实践证明，“联合调查组”式的调查结论基本上是各方面意见“协调”、“平衡”后的“一锤定音”，变相剥夺了当事人权利，也不利于来自其他方面及公众的监督。从域外法治国家或地区的制度模式看，检察机关的职务犯罪侦查优先权从某种意义上说是个常识性事物。检察机关侦查行为具有程序化和规范化特征，其及时介入，将有利于强化案件查处的法治威力，并减轻来自社会舆论的某些争议压力，这才是程序正义的应有之义。

上述三例案件反映出检察机关职务犯罪侦查中存在的若干问题。案例一中，对国家机关工作人员（广东省茂名市原市委书记、市人大常委会主任罗荫国）职务犯罪案件的调查，一开始不是由党的纪检监察部门现行调查（即通常的“双规”），而是直接由检察机关采取强制措施，如此使得案件侦查的速度大大加快，为后续的审查起诉和审判程序节省了时间，提高了刑事诉讼的效率。由此引发“双规”是否国家工作人员职务犯罪的必经程序，以及纪检监察部门办案与检察机关如何衔接的问题。案例二中，对鲁能足球俱乐部向中国足协工作人员行贿的行为，究竟由公安机关还是由检察机关侦查存在争议。鲁能足球俱乐部作为社会团体（单位），向中国足球协会的工作人员（先例判决已认定足球裁判员是受中国足球协会委派执行公务的，所以属于国家工作人员，其利用职务便利收受贿赂的行为，属于受贿罪）行贿，其行为已构成《刑法》第三百九十三条规定的单位行贿罪。该罪的构成要件为：“单位为谋取不正当利益而行贿，或者违反国家规定，给予国家工作人员以回扣、手续费，情节严重的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。”而单位行贿罪属于检察院直接立案管辖的范围。此案涉及公安机关与检察机关侦查权的竞合问题，即公安机关侦查刑事案件时涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，以及检察机关侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件时如何处理的问题。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第六条指出：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”但何谓“主罪”缺乏必要界定，造成实践中公安机关和检察机关在刑事案件侦查分工上存在争议，影响了刑事诉讼的正常进程，导致刑事诉讼程序的不当拖延。案例三直接提出了检察机关职务犯罪侦查“优先权”问题，尽管按照现行法律规定，负有查处职务犯罪职能的机关呈现多元化，但由于该案涉及公安机关自身违法问题，根据利益回避原则，公安机关应退出该案的调查，由检察机关独立进行调查。如此才能消除当事人的怀疑，做到客观公正。贵州省政法委由省检察院、省公安厅以及安顺等市检察、公安部门办案人员及专业技术人员组成调查组的做法显然存在值得商榷之处，即使最终得出调查结果也难以完全令人信服。

二、检察机关职务犯罪侦查优先权的界定

上述三个案例实际上是想引出一个共同的问题——检察机关职务犯罪侦查优先权问题。在我国，由于职务犯罪查处主体的多元化，必然产生查处主体的先后顺序之分，以及各部门之间如何有效协调的问题，该问题涉及职务犯罪查处的效率和程序是否公正、当事人权利能否得到充分保障等诸多领域。至于何谓职务犯罪侦查优先权，目前并无统一定义，有学者指出，检察机关职务犯罪侦查优先权是指检察机关作为法定的职务犯罪专门侦查机关，基于其维护公共利益的特殊职责和在职务犯罪治理法治化中不可替代的角色，所享有的一旦对职务犯罪决定实施侦查，其他主体的权力便不得在法律上替代或者损害检察权效果的必要地位，以及对与职务犯罪有特定牵连的非职务犯罪或因履行职务犯罪侦查职能需要而不可避免地进入检察机关侦查程序的其他非职务犯罪，享有的依法进行查处并能够产生排他性效果的管辖与处理权力，同时还包括在特定情况下，检察机关因侦查事务需要而临时要求私主体予以谅让，从而确保侦查效果的权力④。

职务犯罪侦查是检察机关的法定职责之一。为保证侦查职能的顺利完成，检察机关必然要采取相应的侦查措施，现行法律也赋予检察机关一定的侦查权力。《刑事诉讼法》第十八条明确了公、检、法三机关的职能管辖范围，该条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。”可见，检察机关直接立案侦查的案件主要是国家工作人员利用职权实施的职务犯罪案件。

在我国现行的政治和司法体制中，有权对犯罪行使侦查权的不止检察机关一个部门，实际上，实践中大量的刑事犯罪案件都是由公安机关进行侦查的。即使对职务犯罪侦查，检察机关往往也并不是第一个采取措施的部门，多数的国家工作人员违法犯罪案件都是先由党的纪检监察部门对相关人员采取措施，在确认其行为构成犯罪后再移送检察机关继续处理。《中华人民共和国行政监察法》第二十条规定：“监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施……（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁……”《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定：“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠……（三）要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明……”这就是著名的“双指”和“双规”，这两种措施的实施对象是行政机关工作人员和党员干部。“双规”与检察院批捕之间有着本质的区别。首先，性质不同。前者是党内的一种纪律行为，后者是刑事诉讼法所规定的一种法定强制措施，由司法机关实施。其次，处理结果不同。“双规”一般是对案件掌握一定线索和情况，“双规”对象在期限内仍保留职务，但不能主持工作，待案件调查清楚再行处。而逮捕意味着剥夺犯罪嫌疑人的人身自由权，案件进入司法程序，犯罪嫌疑人面临刑事指控⑤。

职务犯罪侦查优先权主要涉及四个方面的问题：第一，如何处理职务犯罪中党内纪律的“双规”与检察权强制措施之间的衔接？尤其是该过程中如何保障涉案人员的人身权利？第二，当检察机关与公安机关管辖的案件出现竞合时，特别是当两机关就案件管辖问题出现争议时，此时究竟哪个机关行使管辖权？第三，对公安人员涉嫌职务犯罪的案件，哪个机关享有优先进行查处的权力？第四，对检察机关工作人员涉嫌犯罪的案件，又当如何处理？可见，正确认识和解决上述问题，不仅是司法实践的需要，同时也是刑事司法理论完善的必需。

三、确立检察机关职务犯罪侦查优先权的意义

笔者主张，在职务犯罪查处中，应确立检察机关职务犯罪侦查优先权。尤其是在当前的司法形势下，该项制度改革具有重要的理论与实践意义。

（一）确立检察机关职务犯罪侦查优先权是由检察机关的性质和地位决定的

在我国，检察机关是法律监督机关，我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”可见，宪法和法律均把检察机关定位于法律监督机关。侦查是检察机关行使法律监督权的强有力手段，其根本依据在于检察机关的地位和属性。实际上，我国检察机关在设立之初是具有对一般案件的侦查优先权的，我国首部《刑事诉讼法》（1979年）第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”可见，在首部《刑事诉讼法》中，赋予了检察机关侦查优先权，即检察机关对“认为需要自己直接受理的其他刑事案件”都可以行使侦查权。只是到了1996年，修改后的刑事诉讼法将检察机关直接受理的案件犯罪主体限定为“国家工作人员”，等于缩小了检察机关侦查的范围，而2012年的刑诉法修改又对此未给予足够的关注。有学者指出，这不利于检察机关法律监督职能的有效发挥。

（二）确立检察机关职务犯罪侦查优先权是保障人权的需要

确立检察机关职务犯罪侦查优先权是打击犯罪和保障人权的需要。我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”而从世界范围来看，保障人权是不可抗拒的趋势。以美国为例，美国把保障被告人权利上升到宪法的高度加以保护，具体体现在美国宪法修正案中。美国宪法修正案对涉及人身自由受到限制的规定极为严格，从而使得被告人（犯罪嫌疑人）的权利得到充分的保障。《宪法修正案》第4条规定：“人民保护其人身、住房、文件和财物不受无理搜查扣押的权利不得侵犯；除非有合理的根据认为有罪，以宣誓或郑重声明保证，并详细开列应予搜查的地点、应予扣押的人或物，不得颁发搜查和扣押证。”《宪法修正案》第5条规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有恰当补偿，不得将私有财产充作公用。”《宪法修正案》第6条规定：“在一切刑事诉讼中，被告应享受下列权利：由犯罪行为发生地的州和地区的公正陪审团予以迅速和公开的审判，该地区应事先已由法律确定；获知受控事件的性质和原因；与原告证人对质；以强制程序取得有利于自己的证据，并取得律师的帮助为其辩护。”

（三）确立检察机关职务犯罪侦查优先权是保障侦查程序顺利进行的需要

确立检察机关职务犯罪侦查优先权既是保障侦查程序顺利进行的需要，也是提高侦查效率的需要。现行法律规定在公安机关和检察机关这两大侦查机关的分工上存在难以避免的冲突，造成诉讼效率降低。如上述案例二中，公、检两机关依据现行法律难以迅速明确各自的管辖范围，导致案件程序不当拖延；案例三中，公安机关违反回避规定，导致案件最终的调查结果难以令人信服。解决之道在于明确检察机关对职务犯罪的侦查优先权，一旦发生争议或者涉及公安机关自身问题，由检察机关按法律规定行使侦查权，如此可避免管辖争议，提高刑事侦查的效率。

四、检察机关职务犯罪侦查优先权的制度构建

在明确了检察机关职务犯罪侦查优先权所具有的理论和实践意义后，笔者试图提出若干建议，目的在于尽快赋予检察机关职务犯罪侦查优先权，充分发挥其法律监督职能，保障刑事侦查程序的客观性、公正性，提高刑事诉讼的效率。

（一）立法上应明确检察机关拥有职务犯罪侦查优先权

笔者认为，修改后的《刑事诉讼法》将检察机关直接受理案件的范围不当缩小，不利于检察机关法律监督职能的充分有效发挥，从更深远的意义上说，与检察机关设立的初衷相违背。我国检察机关最早模仿苏联模式设立，后来走上了一条独自发展的道路，一直到今天，检察机关的检察权的优化配置依然是一个重要课题，仍有继续深入研究的必要。我国的检察机关设置以及检察权的宪法定位，既不同于苏联，也不同于当代西方国家，应该有自己的特色。既要尊重我国的宪政制度，又要考虑到当前我国社会转型时期国家工作人员职务犯罪数量激增，与职务犯罪有关的犯罪数量也在大幅度增长的现状，因此在立法上应明确检察机关拥有职务犯罪侦查优先权，即在《刑事诉讼法》中增加“检察机关对认为需要自己直接受理的其他刑事案件可以行使侦查权”的规定，以更好地同犯罪行为作斗争，维护社会正常的政治和经济秩序。

（二）严格公安机关回避制度，扩充检察机关机动管辖权

凡涉及公安人员违法犯罪的案件，一律由检察机关按照司法程序进行侦查处理，排除公安机关自身的管辖权，对公安机关和检察机关存在管辖权争议的案件，由检察机关行使侦查优先权。同时，赋予检察机关机动侦查权。规定实践中发生的凡与职务犯罪有关的案件，可以由人民检察院立案侦查。这些案件包括：在民事、行政公诉案件的调查、审查中发现的非属检察机关固定管辖的犯罪案件；新出现的犯罪类型（如“黑哨”案件、足协人员职务犯罪案件等）；职务犯罪主体的并发犯罪、共同犯罪；不宜由公安机关管辖的案件或者公安人员需要回避的案件；公安机关不作为的案件，如检察机关通知后公安机关仍然不立案的，或者不应由公安机关立案而公安机关强行立案，最终被检察机关撤销案件涉嫌犯罪的，由检察机关直接立案侦查；其他应当由检察机关侦查的案件。

注释：

①《茂名原市委书记罗荫国没经“双规”直接从岗位走进囚车》，《萧山日报》2011年2月17日，第2版。

②参见《山东鲁能足球俱乐部行贿案公安管辖权具争议》，http://www.jiaodong.net/news/system/2010/03/16/010777536.shtm l，2011年 6月 2日访问。

③参见《调查安顺警察枪击案应检方优先》，http://news.sina.com.cn/pl/2010-01-25/143819542112.shtm l，2011年6月15日访问。

④张兆利：《职务犯罪侦查优先权问题探析》，《人民检察》2009年第4期。

⑤韩成军：《检察机关职务犯罪侦查优先权述评》，《河南社会科学》2011年第5期。

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1007－905X（2012）06－006－05

2012-04-30

本文系作者主持的2011年度国家社会科学基金项目《宪法学视野下行政权的检察监督》（11BFX087）阶段性成果作者简介：韩成军，男，河南新乡人，郑州大学法学院博士研究生，河南社会科学编辑部主任，编审。

责任编辑 姚佐军