中小学群死群伤事故之反思——以中小学学校、幼儿园安全管理为视域

杨纪恩，王道春

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

中小学群死群伤事故之反思
——以中小学学校、幼儿园安全管理为视域

杨纪恩，王道春

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

群死群伤事故是指一次死亡或者重伤3人以上的事故。中小学群死群伤事故接连不断，有着深层次的原因值得反思：基础教育导向存在偏差、校园安全法规尚未完善、校园安全管理基础薄弱、社会风险转向校园、校园安全执法措施不力。必须从强化生存教育、完善校园立法、落实保障措施、防范风险转移、创新管理机制等方面着手，采取防范中小学群死群伤事故的治本之策，以保障中小学人身安全，维护校园稳定。

中小学；群死群伤；事故；反思

一、中小学群死群伤事故的主要类型

据中央电视台2010年2月24日的节目报道，2008年我国有2万多青少年非正常死亡，中小学生非正常死亡人数，平均每天达到40多人。在这些伤亡事故中，群死群伤事故占据很大比例，其中主要的事故类型如下：

（一）交通事故

随着汽车保有量的快速上升，交通事故已经成为世界“第一害”。据统计，我国每年因交通事故造成中小学生及学前儿童伤亡人数超过万人，其中2011年全国共发生涉及中小学生及学前儿童的道路交通事故12，320起，造成2，670人死亡、11，417人受伤。[1]2010年11月27日,湖南省衡南县松江镇因果村一辆运送小学生的三轮车受清晨浓雾影响坠入河中，14名学生遇难。2011年9月9日，湖南省邵阳县塘田市一艘渡船侧翻下沉，遇难的12人当中有9人为中小学生①。

（二）暴力袭击

随着利益冲突加剧，社会矛盾的激发，校园暴力袭击成为校园安全事故的焦点。2010年3月23日，福建南平男子郑民生在南平实验小学校门口挥刀乱捅，造成8名小学生死亡。4月12日，广西合浦某小学门前又发生了一起凶杀事件，2人死亡、5人受伤，其中包括多名小学生。4月30日，山东潍坊男子王永来骑摩托车携带铁锤、汽油，强行闯入尚庄小学，用铁锤打死5名学前班学生后自焚。5月12日，陕西省南郑县圣水镇幼儿园发生凶杀案，7名儿童和2名教师被杀死。

（三）自然灾害

我国是一个自然灾害多发的国家，地震、洪灾、雷击等自然灾害事故经常发生，中小学由于建筑结构的自身特点，还有减灾措施不力，群死群伤屡屡发生。2007年5月23日重庆开县义和镇兴业村兴业小学46名学生被雷电击中，事故造成7名学生死亡，39名学生受伤。2008年5月12日“汶川大地震”当中，中小学成为地震的“重灾区”，伤亡惨重。2012年9月11日云南丽江发生地震，彝良县角奎镇发达村云洛小学校舍坍塌，3人遇难，4人受伤。

（四）火灾事故

中小学校园消防管理措施不力，消防设施缺乏，火灾隐患突出，导致火灾形势严峻，恶性事故偶有发生。2001年5月16日，广东省广州市一所寄宿学校发生火灾，造成8名正在准备高考的学生死亡，25人受伤。2002年6月9日，云南省昆明市寻甸县羊街镇三元村小学发生火灾，8名寄宿的男学生被烧死。

（五）踩踏事故

中小学校人员密集，学生遵守秩序意识差，上下课期间楼梯内容易发生集群行为，假如没有教师或保安维护秩序，极易引发集合大逃亡，造成群死群伤事故。2005年10月25日，四川通江广纳镇中心校发生拥挤踩踏惨剧，7名学生死亡。2006年11月18日晚，江西省都昌县土塘中学学生晚自习下课时发生踩踏，造成6人死亡，39名学生受伤。2009年12月7日，湖南湘乡市育才学校也是晚自习下课时发生踩踏事件，造成8人死亡、26人受伤。

二、中小学群死群伤事故多发原因之反思

系统失效理论告诉我们：灾害事故的发生是系统失效的结果，这个系统包括外部环境系统、物质技术系统和内部管理系统。根据这一理论我们可以推断，中小学群死群伤事故多发也是系统失效的结果。在这里，我们主要从内部管理系统角度来反思事故原因。

（一）基础教育导向存在偏差

长期以来，由于高考指挥棒的影响，我国中小学基础教育阶段过分强调文化知识的学习，忽视生存必备素质的培养。这种教育导向的偏差导致中小学根本不重视安全知识教育，没有专职的教师，没有开设专门的课程，没有编写专业的教材。2005年3月至5月，教育部基础教育司与联合国儿童基金会开展了题为《幼儿园、中小学生安全教育管理调查》的研究，对学生、家长、教师及学校领导的校园安全教育和安全管理工作认知状况进行调查。调查报告显示：60%以上的学校每学期开展主题安全教育的时间累计在10课时以下，50%的学生从未开展过灾害预防的演习活动。[2]落后的安全教育导致国民安全素质普遍偏弱，中小学生的安全素质远远落后于发达国家的同龄人，他们风险意识薄弱，安全防范知识缺乏，安全事故应对能力不足，面对洪水、火灾、地震等灾害时，不能采取有效方法逃生自救。

（二）校园安全法规尚未完善

我国校园安全法规数量多，内容杂，层次多种多样。当前，我国有校园安全法律7部、部门规章12部、地方性法规、规章及其他规范性文件近300部。反观这些校园安全法律法规，存在的问题较为突出：一是缺乏层次分明、位阶有序的法律体系。当前，校园安全法律主要有《义务教育法》、《未成年人保护法》、《侵权责任法》等，还没有出台一部专门的校园安全法律。有关学校安全的行政法规处于空白，这一规范体系上出现断层。部门规章中有关学校安全的规范有《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》，不过内容粗略、效力等级低。二是法律责任笼统，可操作性不强。如《义务教育法》、《未成年人保护法》规定的多为宣示性条款，没有直接体现为具体的权利、义务，对义务主体未尽义务的法律责任规定不明确。三是法律与政策混淆。在一些法规当中，本属于建议、引导等的政策性内容，将其纳入法规当中，混淆了法律与政策的界限，也降低了法律的严肃性。

（三）校园安全管理基础薄弱

校园内部安全管理存在的薄弱环节，主要体现在安全管理人员配备不全、管理制度落实不好、安全设施设置不够、安全隐患排查不力等方面。《中小学幼儿园安全管理办法》第三章第十六条规定学校应当设立保卫机构，配备专职或者兼职安全保卫人员，并明确保安人员的条件、职责，但是很多偏僻地区的学校还没有达到要求。门卫制度、巡查制度、防火制度、值班制度、情况通报制度是校园安全的制度保障，可是制度落实起来难度不小。监控设施、消防设施、防雷设施是防范校园安全事故的物质保障，中小学校却因经费短缺连基本设施都无法配备齐全。安全隐患是引发事故的潜在危险因素，校园内部走马观花式的检查难以真正查出隐患，更谈不上整改隐患，这为事故发生埋下隐患。

（四）社会风险转向校园

随着工业化的发展和城市化的推进，我国正步入风险社会阶段。风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段。风险社会当中社会风险聚集，主要包括自然灾害风险，如地震、泥石流、洪涝旱灾等；人为风险，如核泄漏风险、危化产品风险、交通事故风险；政治风险，如群体性事件、个体极端的暴力袭击。当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾多发，利益冲突不断，分配不公、贫富悬殊、下岗失业、征地拆迁等等矛盾由来已久，随时会成为引起突发性事件的导火索。2010年3月至5月，不到两个月的时间里我国接连发生6起校园凶杀案，在肇事者严重的心理失衡或者严重的心理疾病等个人原因背后，还有深层次的社会原因。肇事者身处社会底层，没有固定的工作，个人利益诉求无法表达，于是他们发泄私愤、报复社会、扩大影响，将仇恨转向校园，针对手无寸铁的孱弱学生实施暴力。

（五）校园安全执法措施不力

校园群死群伤事故的发生，除了校园内部安全管理缺位之外，还与行政管理部门执法措施不力有关。校园安全监督管理范围广，监督内容多，监督部门杂，最终导致监督效果差。就校园安全监督管理的部门来说，有公安机关治安部门、交警部门、消防部门，交通运输部门，卫生行政部门、安全生产监督部门、教育行政部门等多个部门，可谓“九龙治水”，但这些管理部门对学校的监管责任是什么，可以采取哪些监管措施，尚且找不到法律依据。2012年9月新学期开学之初，很多学校购买了符合国家新标准的校车，却遭遇了上不了牌的尴尬，原因在于《校车安全管理条例》实施后，地方没有出台实施细则，加之12个部门共同管理，“校车安全管理工作联席会议制度”落实困难，学校的当务之急不能及时解决。[3]执法不力的另一原因，还在于政府投入不足，办学经费短缺，造成学校安全设施达不到要求。这时政府部门往往干扰行政部门的正当执法活动，致使监管部门放松管理，为恶性事故打下了伏笔。

三、防控中小学群死群伤事故的治本之策

中小学群死群伤事故伤亡大，涉及面广，造成家庭破坏，导致校园混乱，影响社会稳定。尽管管理部门花大力气进行整治，但事故还是屡禁不止。因此，必须采取切实可行的治本之策，严防死控，从根本上遏制中小学群死群伤事故多发的势头。

（一）安全至上，突出生存教育重要地位

开展生存教育，提高中小学生的安全意识和生存本领，是教育的重要目标之一，是现代教育的根本所在。1972年，联合国教科文组织发表了纲领性文件——《学会生存——教育世界的今天与明天》，为各会员国在制定教育策略时提供参考。从高等教育和职业教育角度来说，学会生存就是学会职业技能，求得谋生之道。而从基础教育来说，学会生存就要学会独立生活能力和应对灾害事故能力，能在危险之中生存下来。学会生存是当前各国教育所面临的重要任务，更是我国教育改革的重要导向。鉴于我国基础教育阶段生存教育严重缺失的现状，深化中小学课程改革、突出生存教育重要地位已成为亟待解决的问题。在中小学课程设置上，必须单独开设公共安全教育课程，安排专门的课程教师，明确一定数量的教学课时，与其他课程一样纳入考试内容，切实提高安全教育的重视程度，彻底改变中小学忽视安全教育的局面。与此同时，还要仿效发达国家的做法，发挥社会组织在安全教育方面的作用。2005年以来，北京、杭州、成都、武汉等地相继成立青少年生命教育基地，为提高中小学生的安全意识和减灾能力发挥了潜移默化的作用。

（二）借鉴经验，完善校园安全管理法规

发达国家的经验告诉我们：制定出台较为完备的校园安全法律体系，是防范校园群死群伤事故的国际通行惯例。20世纪60年代，美国联邦政府制定了校园安全法，日本、加拿大等国同样构建了校园安全法律体系。日本的安全教育法律体系极其严谨详细，连教室面积、学生课桌椅制作材料与形状，学校应远离高速公路、机场、有危险的化工厂及环境污染严重的地方，都以法律形式加以规定。在我国，专家学者要求制定出台《校园安全法》呼声日渐高涨。因此，我们完全有条件、有必要借鉴国外先进的立法经验，根据我国社会现状和安全教育实际，构建一套层次分明、位阶有序、内容完备的校园安全法规体系，填补法律空白，理清法律关系，规范法律责任，使校园安全管理做到有法可依，有法必依。

（三）多管齐下，落实校园安全保障措施

校园安全管理的主要责任在于学校，学校要落实校长负责制，多管齐下，多头并举，依靠强有力的措施来保障校园安全，遏制群死群伤事故发生。一是制定并落实校园安全管理措施。在建立健全校内安全管理制度和安全应急机制的基础上，建立警、校联动机制，取得公安机关的帮助与支持；推行门卫值班制度，上课期间严禁学生随意出入，并对外来人员验证登记；建立学生安全信息通报制度，将有关安全的个人信息及时反馈给其监护人；实施巡查制度，保安人员定时或不定时地在校园内进行巡查，发现并消除安全隐患，制止违法犯罪。二是配备校园安全保卫人员。校园保安队伍建设是校园安全的重要保障，有条件的学校要按规定配备专职保安，没有条件的学校要安排教师轮流值班，或者动员家长组建志愿护校队，参与校园安全保卫。三是设置校园安全防范设施。学校要做到人防、物防和技防相结合，在校园重要地点安装监控设备，在建筑内部配备消防器材，依靠物防和技防来完善校园安全防范体系。

（四）标本兼治，防范社会风险转至校园

造成群死群伤的校园惨案尽管发生在校园，但是问题的根源却存在于社会。以2010年的6起校园惨案为例，作案的6人案发前都处于无业状态，收入状况差，生活环境恶化，心理状态极其脆弱，最容做出极端行为。[4]他们残害儿童的行径天理不容，法律难忍，但社会对弱者的同情与关怀，应该成为一种常态。防范社会安全风险转向校园，一是要充分认清当前我国社会风险的本质，了解社会风险的运作逻辑，提高风险防范意识，制订前瞻性的社会政策，防范社会矛盾处理不当导致风险转移。二是启动矛盾排查化解机制，关注、关怀社会底层的弱势群体，及时解决他们的燃眉之急；对于那些思想偏激、性格偏执的人员进行心理疏导，对有潜在的危险人员采取必要的医治措施。三是畅通民意表达渠道，允许群众以法律规定的权利来实现自己的诉求，而不是简单粗暴的打击来维护表面的稳定。[5]只有标本兼治、表理结合，才能切实成为解决校园安全问题，防止中小学群死群伤事故发生。

（五）坚持服务导向，创新校园安全管理机制

维护校园安全，防范伤害事故发生，是政府各职能部门义不容辞的职责。各职能部门要做好校园安全工作，维护校园稳定，首先要更新管理理念，坚持服务导向。在当今政务公开、公民参政意识增强的环境下，管理者的权威越来越弱，管理者以服务者的身份出现，更能取得群众的支持与肯定，工作效果事半功倍。其次建立联动管理机制，校园安全管理涉及到公安、消防、交通、规划、地震、卫生、工商等职能部门，协调一致、快速反应、紧急联动，改变过去条块分割、单一作战的局面，适应新形势的需要。还有，建立校园安全长效治理机制。校园安全管理不能是“亡羊补牢”式的应付管理，应该在政府综合治理领导小组的指导下，辨识潜在风险，化解现实危机，整顿内部秩序，改善周边环境，确保校园长治久安。

[1]去年全国中小学生儿童因交通事故伤亡逾1.4万[N].法制日报，2012-05-31.

[2]原春琳.教育部发布《幼儿园、中小学生安全教育管理调查》[N].中国青年报，2005-11-25.

[3]郝帅，董小红.多地幼儿园新校车上牌因何“卡壳”[N].中国青年报,2012-09-05.

[4]任国友.治理校园安全事件的长效对策[J].中国安全生产科学技术，2010，（4）：36.

[5]岳光辉.中小学幼儿园防范外来暴力袭击之对策[J].湖南警察学院学报，2011，（1）：117.

Reflection of M assCasualty Accidentsat Primary and Secondary Schools

YANG Jien,WANG Dao-chun
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Mass casualty accident refers to death or serious injury by more than 3people in an accident.Mass casualty accidents at primary and secondary schools happen continuously，which is worthy of reflection from deep-seated reasons:deviation in basic education,imperfect campus safety regulations,weak campus safety management foundation,the shifting of social risk to campus and ineffective campus security enforcement measures.In order to ensure school safety and maintain campus stability,it is necessary to start from strengthening survival education,improving the campus legislation,implementing safeguard measures and innovating management mechanism.

primary and secondary school;mass casualty;accident;reflection

D631.3

A

2095-1140（2012）05-0080-04

2012-09-10

本文系2010年度湖南省教育厅基金资助项目课题（10C 0135）、湖南省公安厅2010年度科研项目“中小学、幼儿园校园安全问题研究”研究成果之一。

杨纪恩（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察学院治安系副教授，主要从事治安管理和公共安全管理研究；王道春（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察学院学报编辑部编辑，副教授，主要从事中小学校园安全防范及策略研究。

王道春）