对城市建设违法管理探讨

张丽雯

摘要：本文作者结合实际工作经验，分析了城市违法建设的成因，提出了预防城市违法建设的管理措施。

关键词：城市建设；违法；管理

Abstract: The author combines practical work experience, analysis of the causes of the illegal construction of the city, raised the prevention of urban the illegal construction management measures.

Keywords: City building; illegal; management

中图分类号：TU71文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

违法建设成因的复杂性决定了预防控制对策的多样性和系统性。只有透过现象看本质，才能把握违法建设的发生规律，才能卓有成效地加以防范和查处。归结为一点，加强惩处、注重引导、标本兼治、综合治理，应该是遏制乃至从根本上制止违法建设发生的有效途径。

1 城市违法建设的成因

违法建设从法律上定义，是指违反城市规划、没有取得建设工程规划许可证或者不依照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物或构筑物。表面看，它是一种物质实体，在其背后却隐藏着非常复杂的经济、社会、行政和法制根源。

1.1《中华人民共和国城乡规划法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于２００７年１０月２８日通过，现予公布，自２００８年１月１日起施行。较《城市规划法》而言,《城乡规划法》对于行政许可与法律责任的规定,可谓浓墨重彩。《行政许可法的》衔接力度不足。主要有两个方面。其一，对规划许可法定条件、许可时限的规定不明确。“法定条件”是日常城乡规划许可的依据及规划管理的核心。《城乡规划法》对核发行政许可需具备的“法定条件”的具体条文内容规定较为模糊，不如其他法律相应立法条款详尽严谨。如《建筑法》第八条针对申请领取施工许可证的条件进行了详细规定，《房地产管理法》第四十四条对申请商品房预售许可证的条件进行了详细规定，而《城乡规划法》这方面的规定较为欠缺，且对行政许可的时限未作规定。其二，对公示、听证等的规定过于原则粗疏。《行政许可法》对行政许可实施中需要听证的情况做了规定，但《城乡规划法》对规划公示和听取意见，应采取什么形式、哪种情形下需举行听证会及听取相对人和利害关系人的意见，并不明确。

第二，与相关法律之间衔接不到位。《建筑法》第八条和《房地产管理法》第四十四条均明确规定，建设工程规划许可证的取得是申领施工许可证和商品房预售许可证的前置条件。但《城乡规划法》的立法内容没有相应反映。

第三，行政许可制度设计过于刚性，可操作性欠缺。根据《城乡规划法》第三十八条的规定，出让国有土地使用权的，必须先依据控制性详细规划，提出规划条件，未确定规划条件的，不得出让国有土地使用权。该条的规定过于刚性，实际操作中会有难度。

控规未覆盖的地区如何执行该规定？。按照现行城市规划法，分区规划是非法定规划，不能作为行政许可的依据，而按照第三十八条的规定，修建性详细规划也不能作为提出规划条件的依据，而必须依据控制性详细规划提出规划条件。但实际性况是，法定图则的编制审批程序相当漫长，可能两三年的时间都未必能够完成，这样可能会出现用地项目非常紧急，却无法进行行政许可的情形。

1.2 经济利益驱动人性具有自私性。在市场经济条件下的企业、组织和个人等市场主体同样具有趋利性，追求利润最大化是其最高的目标。作为经济、社会和物质的空间聚集体，城市既是经济最为活跃的场所，又是土地最为稀缺的地区。稀缺的资源和高额的回报像两个车轮推动着房地产开发商展开激烈竟争，企图以最低的成本抢占城市土地，尽可能加大开发强度，获得最大的收益。而政府的目标是要实现城市社会、经济、环境三大效益的均衡发展。为此，必须对各类建设活动实行建筑密度、环境容量、配套设施和形体景观上的规划控制，弥补市场机制的不足。正是在这种控制与开发的矛盾运动中，违法建设应运而生。而且，越是区位条件优越的地区，违法建设更容易滋生。

1.3 规划政策简单一方面，规划编制的深度不够，可操作性不强，给规划实施留下太多的想象空间，致使先取得土地使用权再做规划和未批先建、少批多建的问题不能得到很好的解决。另一方面，对规划管理的政策研究不够，控制过于死板，特别是控制性详细规划有理想化倾向，偏重于规定城市某一区域的未来状态，而忽视了生活在这一区域的居民的现实需求。居民想改善生存条件，因受到规划的严格控制而得不到批准。如果规划控制时间很长，有可能居民一生都无希望。这种只堵无疏的政策由于不实事求是，给规划管理带来了很大的困难和压力。规划控制区的居民想建房、要建房的籍求得不到正常的解决，便只有寻求非正常的渠道，违法建设被迫而生。城郊结合部违法建设的泛滥，一定程度上可归因于规划政策的简单化倾向。

1.4 执法监督不严城市规划行政主管部门日常巡查不到位，处置不及时，对违法建设的处罚过轻，客观上刺激了违法建设的发生。按照法律规定，对违法建设可要求限期改正并处工程造价百分之三十至五十的罚款，严重者限期拆除。可在实际工作中，因行政权力的局限和司法程序的复杂，拆除和改正者较少，多以大大低于法定标准的罚款实施处罚并补办手续，这与违法建设所创造的巨额利润相比微不足道。违法成本低，违法者便无所顾忌，任意妄为，而且极具扩散性，迅速为其他社会成员所效仿，引发很多本不会发生的违法行为。另外，政府和开发商为追求建设工期，在征地拆迁过程中给违法建设适当补偿的做法，更加助长了违法建设的势头，使违法建设在规划控制的集体土地内呈蔓延之势。

2 预防城市违法建设的管理措施

分析违法建设的成因，目的是要探求预防控制违法建设的对策.虽然违法建设如同刑事犯罪一样，任何时候都不能灭绝，但通过采取必要的手段和方法，完全可以最大限度地将其控制住，至少能保证城市沿着城市规划确定的目标有序发展。

2.1 完善法律制度，加强法律宣传，营造依法建设的氛围。法律制度是行政机关实施行政行为的依据。所有行政权力的行使都必须有法律的明确授权，否则即为违法行政。因此，加强与《城乡规划法》相关的配套法规的完善，是十分迫切和必要。特别是要对虽不影响城市规划，但未办理规划许可证或者擅自改变使用性质的违法建设，要规定明确的罚则;对严重影响城市规划、造成恶劣社会影响的违法建设者，要追究行政和刑事责任。同时，要依法赋予城市规划行政主管部门或各级地方政府一定的行政强制权力，使其能及时对违法建设采取强制措施。要采取灵活多样的形式，充分利用新闻媒介，运用正反两方面的典型，举一反三，大力加强法律宣传，加强城市规划的宣传，使法律深人人心，规划为公众知晓，不断提高全社会的城市规划法制意识，逐渐使遵守城市规划法律规范成为建设单位和个人的自觉行动。要切实加强与城市各区政府的工作联系，深人社区、村委会等基层单位进行指导，开展创建无违法建设社区(村)活动，形成人人都关注城市规划、人人都反对违法建设的良好氛围。

2.2 完善政府政策，突出规划引导，构建依法建设的平台。在制定城市规划时，一定要突出“引导”的理念，充分了解城市变迁的内在动力、城市开发者的价值观、城市居民的实际状况和需求，为城市可持续发展提供优化的可行的选择。如此，城市规划才能作为政府公共政策在城市发展的各阶段上得到很好的落实，依法建设才有一个较好的平台。

2.3 完善许可程序，推进公众参与，建立依法建设的机制.要实现城市规划的公益性特征，减少行政的不当干预，防止权力寻租，就必须完善规划许可程序，积极推进公众参与，增强规划决策的民主性、透明性，使腐败许可、少批多建等违法行为暴露在阳光之下而无处藏身。一是要建立依法许可的机制。要严格依据经过法定程序批准的规划实施许可，不允许任意自由裁量。具体工作中，因情况的变化，可能存在拟建项目无法符合某些规划控制指标的现象，需要适当调整。但调整必须受一定的程序性约束，如专家会审、集体决定等制度。二是要建立公众参与机制。任何建设项目，无论是在建设中，还是建成后的建筑外观以及用途，都影响着周围居民，影响着周围环境。在规划许可中引人公众参与机制，就可以防止和克服房地产开发商等建设业主因经济利益驱动所引发的违法行为。如，在规划许可前将拟许可内容向建设项目所在地进行公示，广泛听取居民的反映，对于一些矛盾较大的建设项目则召开听证会，征求居民意见。在建设项目依法取得许可后，将总平面图、立面效果图和建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、建筑间距、退让距离、出人口方位等强制性指标在建设工地上挂牌公示，接受社会的监督。三是要建立责任追究的机制。对以权谋私，违法实施规划许可，给社会公共利益和城市健康发展造成损害的，既要追究规划行政机关的整体责任，又要追究有关行政人员的责任，双管齐下，通过严厉的惩戒来促进依法行政，避免行政违法。

2.4 完善执法体制，严格监督检查，维护依法建设的环境。违法建设一旦既成事实，查处阻力大，难度大，往往事倍功半。因此，及时发现和制止违法建设，维护好依法建设的环境，是监督检查的主要宗旨。诚然，查处违法建设是城市规划行政主管部门的法定职责。但仅靠规划部门一家是难以取得长效的，必须依靠政府和有关职能部门的通力合作，形成强有力的执法体制才行。推行城市综合执法，是城市管理体制的创新，对违法建设的查处也具有非常巨大的促进作用，特别是对集中整治乱搭乱建行为能提供人力、物力和组织的保障。加强与人民法院的密切协作，借助司法强制措施，对责令停止违法建设的建筑物或构筑物实行财产保全，最大限度地将违法建设控制在萌芽状态，高悬法律之利剑给违法者以震慑，能产生较强的社会正效应。规划行政执法人员应努力提高自身素质，主动加强规划监督，通过严格的巡查责任制度、查处分离制度和案件审理制度，依法加大对违法建设的处罚力度，让违法者无利可图。

3 结束语

违法建设不仅破坏了城市正常的建设秩序，而且严重危害着城市的健康发展。对其进行有效预防和依法查处历来是城市规划行政中的一个“老大难”问题，也是政府实施城市发展带动战略，推进城市化进程中遇到的“头痛”问题。本文试图对此进行解析，以求根本解决之。

参考文献：

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