试论城市规划中的公共利益

陈娜 李磊

【摘要】城市规划具有代表公共利益的天然属性, 然而在规划的实际操作过程中, 由于种种原因, 公共利益往往成为各利益集团之间互相争抢利益的牺牲品。只有从根本上提高民主意识, 改革规划制度, 改善规划的社会经济环境, 才能保证公共利益的有效实现。本文介绍了城市规划中公共利益的基本特征，分析研究了城市规划中公共利益的实现途径和保障措施。

【关键词】城市规划公共利益实现途径保障措施

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

公共利益的问题反映在城市规划和建设领域, 主要表现在利益主体的多元化, 建设活动主体的多元化, 社会需求的多元化等方面。在这种背景下, 城市规划的角色显然已经不是政府对于城市发展的一种直接的具体安排, 而是对于城市发展的引导和规范; 政府不再是建设行为的主体, 而是建设活动的管理者; 政府投资不再是城市建设的主要来源, 而是要通过各种政策、措施来吸引社会投资; 土地使用也不再是政府工程垄断, 而代之以大量的商业开发。面对这种局面, 并不能以国家利益或者集体利益来涵盖公共利益的概念。公共利益蕴含于个体利益, 要实现公共利益, 必须首先重视和尊重个体利益。

一、城市规划中公共利益的基本特征

1、公共利益的长期性与短期性

城市规划管理维护的公共利益(合理用地,绿地建设, 城市景观, 环境保护等) 是需要长期发生影响、间接才对社会起作用的“软”利益。因此, 城市规划中公众利益的实现是一个过程, 在其间必然有长期和短期的矛盾;公众利益的实现不能一蹴而就,需要分建设时序逐步完成的。

2、公共利益的统一性与冲突性

在城市规划中, 某些宏观公共政策如城市发展方向、城市性质、战略目标等比较容易得到公众认可, 取得所有利益主体认同的公共选择当然体现了公共利益, 这时的决策体现了公共利益的统一性。但是, 城市规划中很少再有符合所有人利益的政策, 几乎所有决策都处在各种利益的冲突之中,基于自身利益或价值判断, 各方利益主体围绕某一城市问题提出不同的主张, 并试图通过各种方式影响城市规划, 使规划决策导向利于自己。所以, 城市规划决策中冲突无时不在, 无时不有。

3、公共利益的公共性和非盈利性

公共物品和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。同时, 城市规划中所涉及的基础设施和公共空间的基本特征是不与经济利益挂钩,非盈利性,保证城市市民能够公平、合理、非排他性地享用。

4、公共利益与公众代价

城市规划作为公共政策的一部分, 就其性质和功能来说, 公共政策带来的利益和付出的代价并不需要, 事实上也很难集中于同一社会群体身上, 城市规划需要从全社会的角度来统筹公众利益。

二、城市规划中公共利益的实现途径

1、政府制定博弈规则

政府退出开发商和公众的博弈, 扮演游戏规则设定者的角色, 而不是和开发商分配利益。博弈规则可以包括法律、法规以及社会道德等。例如现行《城市房屋拆迁管理条例》关于补偿安置和强行拆迁的规定显然违背了纳什均衡, 政府应当及时做出修改,设定新的博弈规则,减少行政干预的成分和行政的倾向性, 将行政作为调节开发商和公众的博弈的手段。同时, 由于公众处于弱势地位, 政府还应当建立开发商和公众平等对话的平台, 形成对抗关系, 这是博弈顺利进行前提。

2、城市规划的纽带作用

虽然政府是博弈规则的制定者,但是城市规划作为政府制定博弈规则与开发商、公众博弈的纽带,同样不能忽视。一方面,在博弈过程中,信息是否透明对称,对博弈方的策略及效益有很大影响。由于信息的不对称会导致纠纷和矛盾, 城市规划应该强调城市中不同文化背景和不同社会集团之间的社会和谐, 重视区域中各城市之间居民生活的和谐, 避免城市范围内社会空间的强烈分割和对抗。另一方面, 城市规划在博弈中不能成为某些强势者的手段,否则博弈就会有损公平。城市规划应该适当关注弱势群体, 同时更应该保障程序公正;应该尊重公众的价值取向,为公众服务。

3、开发商与公众的博弈

在开发商与公众都考虑对方利益, 愿意部分让与自己利益时, 才能最大程度实现各自的利益。这是一种利益冲突的妥协,对双方来说都没有实现利益的最大化,但是却实现了各自在既定的条件之下所能得到的最大限度利益。对开发商来说, 在追求经济效益的同时要顾及社会效益, 为攫取超额利润夺取公众的既得利益、破坏他们的基本生存条件,就会产生矛盾,引发诉讼。矛盾被激化到一定程度还可能引发社会动荡,失去了稳定的社会环境,开发商的商业利益也是得不到保障的。因此, 开发商不必吝惜从拆迁中获取的高额利润中分出部分给公众, 补偿他们的损失。从公众的角度看, 所提的补偿条件应以能补偿损失为限, 乘机敲诈的行为既不会为拆迁人所接受,也得不到法律支持,最后可能的结局是由政府介入强制拆迁, 连原先协商的补偿标准都达不到, 两败俱伤。合作是双方最好的选择,是实现双赢的唯一途径。

三、城市规划中公共利益的保障措施

1. 建立公众参与机制

在城市规划中, 行政部门往往因为利益的驱使无法秉持行政中立原则, 这为公共利益的判断形成了比较大的障碍。所以可以通过建立公众参与机制来尽可能地限制这种弊端。对于政府机关, 一方面, 公众参与可以为政府决策提供充分的信息; 另一方面, 尽管囿于制度局限, 对于参与者的意见,政府机关可以采纳, 也可以不予采纳, 但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系, 它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围。同时通过公众的意见表达, 可以使相关事实更明晰, 以此为相互协调和妥协的平台, 迅速化解纠纷, 并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执, 增强对公共决策体系的认同与支持, 增强公共政策的整合能力, 减少决策执行阻力。

2、完善公益征收、征用的充分补偿制度

在公益征收、征用制度中, 公共利益与私人利益的关系表现为: 两者之间存在冲突, 因此不得不通过牺牲私人财产权的方式, 来实现更重要的公共利益。但是, 这不意味着可以无偿剥夺私人利益, 在剥夺私人财产权的同时, 仍需合理补偿被征收机构和个人的损失。在当前经济快速发展时期,《物权法》中的公益征收补偿制度, 是个人权利制衡公共权力的最后堡垒。在《物权法》中建立基本的征收、征用听证制度, 并完善对被征收人的充分补偿制度, 也不失为在现阶段完善公共利益制度的权宜善计。如果没有公平补偿的要求,就失去了对政府的成本制约, 也就根本不能保证被征收的财产能够用于更重要的用途、更重大的利益, 这与公共利益的宗旨就完全背道而驰了。

3、借鉴西方成功的经验, 建立比较专业化和独立的仲裁机构

建立比较专业化和独立的仲裁机构, 如法院, 对城市发展规划、公私利益的兼顾等进行监督和制衡。在这方面, 西方国家有不少积累下来的经验。在征用过程中, 许多国家都要求原财产拥有者按市场价格得到合理的补偿, 防止少数人用发展的机会巧取豪夺, 欺负普通百姓。比如, 在美国, 一般来说, 政府先要尽可能与产权拥有者谈判和协商购买, 如果拥有者不愿意出售, 政府就会到法庭备案, 提出要求使用强制购买权的申诉。然后, 法庭会安排一个听证会, 政府必须在会上证明征用的土地是拿来作为法定范围内的公共事业；还必须要证明政府已通过正常购买渠道诚意地做出了购买的谈判努力, 同时财产的拥有者也被给予充分的机会来回应政府的要求。如果政府的诉求得到法庭的批准, 下一步再决定如何确定财产的公平市场价值, 如果财产有债权人的话,付给私人的钱先要偿还所欠的债权方的债务, 其余付给个人, 然后才能获取产权文件。如果政府或个人有一方不满意, 可以进一步上诉, 由更高一级的法院来判断。所以, 在城市发展进程中, 兼顾多方利益和考虑, 并不是一件坏事。由此我们借鉴西方合理的经验成果, 对我国城市的可持续与和谐发展, 无疑是有益处的。

4、加强对公众的公共利益教育

要提高对社会和公众的法理和法制教育, 让他们意识到在发展过程中维护公共利益的合理性、必要性和必然性。如果被界定的公共利益十分明了, 而个人或单位又能得到合理的补偿, 他们就不应该无限制地反对发展, 成为矛盾源。

参考文献：

[1] 曾宪谋.城市规划公众参与制度分析[J]. 规划师. 2005(11)

[2] 赵秀敏,葛坚.城市公共空间规划与设计中的公众参与问题[J]. 城市规划. 2004(01)