水利工程管理体制改革成功度法后评估模型分析

陈琦莹，马 颖，申建奎

（海河水利委员会海河下游管理局，天津 300061）

2002年，为解决水利工程管理体制不够顺畅、水利工程管理单位（以下简称水管单位）机制和供水价格形成机制的系统不活跃、资金短缺、机构臃肿、管理粗放等问题，水利部直属水管单位开始进行水利工程管理体制改革（以下简称水管体制改革）。截至2011年，在“十一五”期间支持新系统的运作机制初步建立，工程管理得到明显改善。但由于水管单位之间、地区之间存在不同类别的差异，国家出台的改革方案只是用以解决水管单位体制的集中问题，很难“包治百病”。如何对水管单位改革进行科学的评价，引起了许多专家和学者的关注。

考核评价体系，包括评价指标体系和评价系统的方法。2008年6月，水利部颁布了《水利工程管理考核办法》及其考核标准，建立了考核的评价指标体系，表明中国的水利工程管理及其标准化迈出新的步伐。而这种静态的指标体系，只有与动态的能够运用指标体系对目标采取一系列的方式方法评价的方法体系有机结合，才能全面考核评价一项工作是否符合科学发展观和正确政绩观的实绩[1]。笔者结合单位工程实际，针对水管体制改革的特点，在水利工程管理考核的基础上，利用基于成功度的层次分析法，初步建成水管体制改革的后评价指标体系，并赋权给各项指标，建立了模糊综合评估模型，以期为继续深化水管体制改革提供参考[2]。

1 项目后评估常用方法

1.1 前后对比法

前后对比法是指将项目实施之前和实施之后的情况加以对比来确定项目效益的一种方法。其应用的前提条件是项目前期必须有较为规范的评估报告、可行性研究报告或者项目建议书之类的前期预测数据。

1.2 逻辑框架法

它是一种综合、系统地研究和分析问题的思维框架，其优点是：通过提出问题、识别不足，以达到改善决策者对项目合理性的理解、预期的目的，进而选择实现这些目的必须采取的手段，以利决策者进行初步的决定。它提出了一组相互链锁的概念：将几个必须同步考虑到的动态因素结合起来，通过分析它们之间的关系，以评估活动或工作。其缺点是：过于强调项目目标和外部因素，开始时可能会导致管理的刚性。采用这种方法应定期检查关键指标并进行总结，来重新评估和调整框架。

1.3 有无对比法

它是指对比项目实际发生的情况与若项目不存在可能发生的情况，以衡量项目的作用。对比将区分项目及项目以外的因素的作用和影响作为重点。其应用的前提条件是项目以外的影响因素作用较小或者可以忽略。

1.4 成功度评价法

成功度评价法是项目后评估经常采用的一种综合评价方法，也是笔者所采用的评价方法。该方法主要是邀请专家，依靠其经验进行评价，将后评价各项指标的评价结果进行综合，最后对项目的成功程度作出定性的结论。采用该方法通常把项目后评价的成功度分为5个等级对项目进行成功度分析。

2 基于成功度层次分析法的水利工程管理考核综合评估模型设计

2.1 水管体制改革成功等级设计

水管体制改革后评价以项目的目标和效益为核心，参考《水利工程管理考核办法》及其标准进行全面系统评价，确定项目总评等级，设定完全成功、成功、部分成功、一般和不成功共5个级别[3]。

（1）完全成功（95分及以上）：原项目各项都已完成或者是超过目标，相对成本而言，项目取得的总体效益非常大。

（2）成功（94～80 分）：项目大部分目标实现，相对成本而言，项目总体效益很大。

（3）部分成功（79～70 分）：项目已实现了部分原定的目标，相对成本而言，取得了部分效益和影响。

表1 判断矩阵的标度及其含义

（4）一般 （69～60 分）：项目实现的目标非常有限，相对成本而言，取得的效益和影响并不重要。

（5）不成功（60分以下）：项目目标未实现，相对成本而言，没有取得任何重大效益，项目不得不终止。

2.2 采用层次分析法确定基于成功度评价法的水管体制改革后评估各级指标的权重

（1）层次分析法：该方法是一种层次化待分析问题的方法，它将问题分解成不同的组成因素（根据问题的性质和要达到的总目标），然后将因素按不同层次聚集组合 （按照因素间的相互关系及隶属关系），从而构造出一个多层分析结构模型，最终归结为最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）相对重要程度的权值或相对优劣次序的问题。

表2 水管体制改革的后评估指标体系及各指标权重

（2）确定权重：利用层次分析法确定水管体制改革后评估各级指标的权重，大致可以分为3个步骤：通过给定的评价指标体系的层次结构来构造比较判断矩阵、权重计算和一致性检验。以水闸工程管理单位为例，判断矩阵的标度及其含义见表1，所有判断矩阵都应满足 a＞0，aij=1/aji（i，j=1，2，3，…，n）。

（3）建立后评估指标体系：针对后评估要求，根据水管体制改革的基本思路，参考《水利工程管理考核办法》及其标准，形成水管体制改革的后评估指标体系，见表2。指标体系应涵盖改革的全过程，包括改革方案制定、改革实施及改革完成后所取得的即时成效，本指标体系从以上3个方面进行评估[4]。

（4）构造比较判断矩阵：根据熟悉这次改革的专家意见，构造相应的两两比较判断矩阵。

（5）计算最后权重：其计算公式为：

式中：ωi为指标i的权重；aij为指标i和j相比重要度标度；n 为指标个数；i=1，2，…， n；j=1，2，…，n。

当判断矩阵的阶数n＞2时，必须对矩阵进行一致性检验以消除在进行两两比较时由于价值取向、定级技巧、重要性等级赋值而产生的非等比性。由于A矩阵不相容所造成的λmax和Ω的误差，将通过计算由一致性指标CI和CR来衡量。当CR＜0.1时，认为层次单排序的结果一致性令人满意；否则，需要对判断矩阵各元素的取值进行调整，直到结果令人满意为止。

3 评估案例分析

3.1 案例简介

笔者选择某水管单位进行实例评估，以验证上述评估模型的合理性。该水管单位为水利部直属水管体制改革试点单位，于2006年完成水管体制改革工作。现设有办公室、工程管理科、财务科、水政科（与工程管理科合署办公）4个科室。截至2010年，全处有在职职工30人，其中行政执法人员10人、公益事业人员20人。该水管单位所属3座水闸于2002年全部完成除险加固并通过验收，并于2010年进行了安全鉴定，结果均为一类闸。现由所建立的评估模型对该水管单位体制改革进行后评估。

3.2 确定模型权重

Ω1=（改革方案，改革实施，改革成效）T

Ω2=（基础数据的准确性，改革理由的充分性，改革措施的合理性，改革方案的论证性）T

Ω3=（改革的组织机构，改革的资金使用，监督机制的约束能力）T

Ω4=（组织管理，安全管理，运行管理，经济管理）T

Ω5=（管理体制和运行机制，机构设置和人员配备，……，水土资源利用）T

按照《水利工程管理考核办法》及其标准，将根据标准分确定的重要标度带入公式Ω1，Ω2，…，Ω5后，计算得到水利工程管理考核后评价指标权重见表 2，且 CR1，CR2，CR3，CR4，CR5均小于 0.1。

表3 后评价得分

3.3 案例成功度评价结论

利用年度水利工程管理考核工作之机，邀请相关专家根据该水管单位水管体制改革实施情况，对其后评价进行打分。打分采用千分制，为方便计算，将打分结果转化为百分制后乘以权重得到最终评价结果。打分结果和评价结果见表3，本项目最终综合得分为98.593分，属于完全成功等级，即各项目指标都已全面或者超额完成，相对成本而言，项目取得巨大效益和影响。

[1]孙高振.浅析干部考核评价工作对可持续发展水利的促进作用[J].中国水利，2004（11）：64-65.

[2]岳松涛，岳瑜素，张晓华.水利工程管理体制改革的后评估模型[J].人民黄河，2008（12）：97-98.

[3]张建军，陈立文，刘占胜.基于成功度评价的帕森斯项目后评估研究[J].河北工业大学学报，2010（10）：92-96.

[4]李建新.对水利工程管理体制改革后的模型进行评估[J].理论探讨，2008（10）：97-98.