被征地农民社会养老保险面临的困境与对策

伊宝德　赵宏燕

摘要：被征地农民社会养老保险是国家为保障被征地农民老有所养而推出的一项制度安排。但该制度尚存立法缺位、保险体系单一、筹资渠道不畅、筹资水平低等问题，为进一步完善被征地农民社会养老保险制度，须采取健全被征地农民养老保险法律制度、构建多支柱养老保险体系、理顺筹资渠道、提高筹资水平等举措。

关键词：被征地农民；养老保险；养老保险模式；筹资渠道

中图分类号：F840.612文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）23-0083-02

随着城市化进程的加快，大量农用地被征用，催生出一个急剧膨胀的社会群体——被征地农民。根据国务院发展研究中心课题组的报告，1987—2001年间造成的被征地农民数量至少达3 400万人，2000—2030年间还将增加7 800万人，这意味着中国失地农民规模将超过1亿人口。建立健全被征地农民养老保险制度，为其提供稳定的基本生活保障，实现老有所养之目标，确保社会和谐安定，已成为各级政府努力实现的施政目标之一。

一、被征地农民社会养老保险面临的困境

农民承包的土地一旦被征用，将会面临失业和老无所养的困境。为此，中央要求各地方政府结合本地实际，制定政策，实施被征地农民养老保险制度，而地方政府却基于发展经济增加财政收入的考量，对建立、完善被征地农民养老保险的动力不足、积极性不高，导致被征地农民养老保险面临诸多困境。

（一）被征地农民养老保险立法缺位

从中国养老保险立法进程看，迄今尚无一部规范被征地农民社会养老保险的全国性立法。即便是近期颁布实施的《社会保险法》，也无被征地农民社会养老保险方面的具体规定。关于被征地农民养老保险的原则性规定，主要体现在党中央国务院的政策文件中，被征地农民养老保险法律制度供给远远落后于城市化速度。各地为确保被征地农民社会养老保险制度的实施，结合本地实际制定被征地农民养老保险方面的政策文件，大多属于市县层级，省级政策文件屈指可数。上述政策文件的理念、内容各异，地方特色鲜明，相互协调融合性差，且缺乏稳定性，严重制约了全国统一的被征地农民养老保险制度的建立与发展。

（二）被征地农民养老保险体系单一

目前，中国的基本养老保险已实现制度上的全覆盖，但多层次多支柱的养老保险体系尚在建设中。从各地被征地农民养老保险制度实施情况看，仍以政府主导、组织实施的被征地农民养老保险为主，给补充养老保险及商业保险的空间极小。农民承包的土地被征用后大多成为 “种地无田、工作无岗、社保无份、创业无钱”的“四无农民”，原来享有的土地保障丧失殆尽，进而导致家庭保障功能的极度弱化，其未来生计保障面临诸多的不确定性。被征地农民面临较城镇居民、非被征地农民倍增的养老风险，体系单一的被征地农民养老保险难以应对，亟须构建多层次多支柱的养老保险体系予以应对，转移化解被征地农民面临的养老风险，解除其后顾之忧。

（三）被征地农民养老保险筹资渠道不畅、筹资水平低

被征地农民养老保险基金通过三个渠道筹集：被征地农民所得的土地补偿费和安置补助费；村集体给予被征地参保人员和被征地养老人员的补助；政府从土地出让收益中划拨给被征地参保人员和被征地养老人员的补贴[1]。各地政府在履行出资责任时存在与民争利的情况，更有甚者，凭借政府的强势地位弱化其出资责任，降低出资数额或出资比例，不按时划拨财政补贴资金，挤占挪用现象时有发生。农村集体经济在改革开放后，大多因不适应市场经济发展的需要而凋敝，村集体补助资金难以落实到位，若从村集体获得的土地补偿费中列支，还要面对挤占挪用、侵占贪污等违规违法现象大量发生，村集体尽量逃避出资责任，即使无法逃避也要降低出资数额或出资比例等诸多问题。被征地农民是社会弱势群体中最弱势的部分，大多数被征地农民的收入水平在征地后不升反降，严重制约其养老保险缴费能力，有限的征地补偿安置费，在弥补日常生活开支后所剩无几，再拿出一部分缴纳养老保险费更是捉襟见肘。被征地农民养老保险筹资渠道不畅、筹资水平低，已成为有效解决被征地农民养老保险问题的最大障碍。

二、完善被征地农民社会养老保险的对策

被征地农民身份的过渡性，使其在经济能力、职业活动范围、流动性等方面，既不同于城市居民，也不同于非被征地农民，因而这一群体在养老保险方面存在特殊的需求。为此，须进一步完善被征地农民养老保险制度，弥补政府主导型的城市化给被征地农民带来的损失。

（一）完善被征地农民养老保险法律体系

立法先行、制度跟进是被征地农民养老保险得以实现的前提和保障。目前关于被征地农民养老保险方面的法律以地方规章或部门规章为主，层级较低。鉴于各地被征地农民养老保险差异性过大，应当由国务院适时制定《被征地农民养老保险条例》，拟定被征地农民养老保险的基本原则、适用范围、制度框架，养老保险模式，筹资渠道，明确政府应承担的责任，为被征地农民养老保险与城保、农保衔接预留制度接口等。国家应根据被征地农民养老保险实践，在总结经验的基础上适时修订《社会保险法》，补充有关被征地农民养老保险方面的规定，也可制定《养老保险法》、《被征地农民养老保险法》等单行法律法规，建立健全被征地农民养老保险法律体系[2]。为被征地农民养老保险制度的实施提供法律依据，为各地开展被征地农民养老保险探索提供有力的法律支持。各地应根据本地实际，在上位法律法规的范围内制定符合本地实际的被征地农民养老保险办法，使上位法律法规的原则性规定落到实处。

（二）构建多支柱的被征地农民养老保险体系

政府应根据被征地农民养老诉求，采取有效措施调动社会各方面的积极性，在政府主导下参与构建以被征地农民社会养老保险为主体，补充养老保险、商业养老保险、被征地农民生活补贴为补充的多支柱养老保险体系。政府在完善被征地农民社会养老保险基础上，从土地出让收益中划拨一部分资金，再以制度化安排从用地单位的土地增值收益中筹集一部分资金，农村集体经济组织再从所得的土地补偿费挤出一部分资金，构建被征地农民补充养老保险，以弥补褒奖被征地农民为社会发展、推进城市化进程所作出的巨大牺牲及贡献；政府亦可制定优惠政策，鼓励保险公司与政府及有关部门密切合作，积极参与多支柱养老保险体系的建立和完善，如在保费筹集上，政府给予政策支持，采用政府、集体、被征地农民个人三方共同出资、合理负担的方式，使被征地农民能以较少的投入获得一份商业养老保险，保险公司根据被征地农民不同的养老需求，设计养老年金保险、老年护理保险等险种；在被征地农民养老保险待遇不能满足其基本生活需要时，由政府为其提供被征地农民生活补贴。

（三）理顺筹资渠道、提高筹资水平

被征地农民养老保险制度得以建立并有效运作的关键，是能否按时足额筹集养老保险基金。首先，政府应承担主要的筹资责任。政府在征地过程中通过低价征用土地、高价出让土地获取高额差价，成为征地行为的最大受益者，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩35.67万人民币，而对被征地农民的补偿通常每亩1.5万—3.5万人民币[3]。据国家有关统计资料显示，在当前土地收益分配框架下，被征地的农民仅得5%—10%，村一级得25%—30%，政府得60%—70%，因此，政府也是最有能力承担被征地农民社会养老保险出资责任的担当者。为确保政府按时足额履行出资义务，2006年国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》等系列文件要求：“社会保障费用不落实的不得批准征地”。如征地单位不事先将被征地农民一次性缴纳的养老保险等社保费用存入劳动保障部门指定的财政专户，应不予报批土地。在试编社会保险基金预算时，应在政府公共预算支出中增加对被征地农民社会保障资金的安排，将被征地农民社会保障所需资金列入土地出让收支预算管理范围，将被征地农民社会保障资金收支预决算纳入社会保险基金预算。按照谁征地谁负责保障的原则，各级政府要根据用地规划，将被征地农民社会保障所需各项资金纳入年度财政支出预算[4]。要进一步理顺筹资渠道，在政府财力不断增长的情况下逐步提高筹资水平。其次，农村集体组织应确保保费补助的落实。对征地过程中农村集体组织获得的征地补偿款，应以法律法规或政策形式明确规定优先保证被征地农民养老保险费的支付，并进一步明确支付的数额或比例，保证补助资金按时足额到位，防止资金被挤占挪用，预防相关违法行为的发生。最后，被征地农民应按规定缴纳养老保险费。改变当前征地收益分配不合理的局面，加大对农民的补偿力度，提高被征地农民的养老保险缴费能力。

被征地农民社会养老保险制度的完善事关被征地农民切身利益的保护，更关乎城市化进程与社会的安定和谐。针对现行被征地农民养老保险存在的问题，政府应承担被征地农民养老保险制度的顶层设计、组织实施、监督落实、最终出资人的重任，解除被征地农民的后顾之忧，使之分享经济社会发展成果。

参考文献：

[1]宋明岷.论中国失地农民社会养老保险制度的差异性[J].农村经济，2010，（7）：91-94.

[2]江治民，管浙.中国失地农民社会养老保险的困境与出路[J].湖北警官学院学报，2010，（9）：51-54.

[3]张熙.城市化进程中的阴影[J].改革内参，2003，（32）：9-10.

[4]卢海元，张素琴.关于完善被征地农民生活保障体系的设想[J].湖湘论坛，2010，（3）：72-74.

[责任编辑仲琪]