污染物减排中的行业管制与财政激励——基于上海市燃煤电厂脱硫政策的个案分析

章 辉

（1.上海金融学院 财政系，上海 201209；2.财政部财科所 博士后流动站，北京 100142）

随着工业化、城镇化进程的发展，我国经济快速增长的同时也付出了巨大的资源和环境代价，居民的环保意识在增强、对环境污染问题反应强烈，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。同时，温室气体排放引起全球气候变暖，也受到国际社会的广泛关注。因此，实施主要污染物排放的总量控制，仍然是我国“十二五”时期面临的艰巨任务。

本文基于上海市“十一五”期间出台的促进燃煤电厂脱硫政策的个案分析，讨论该项政策的实施效果与政策优化方向。并以此为切入点，探讨促进污染物减排的路径依赖与政策建议，以期为时下艰巨的污染物减排任务提供政策制定思路与借鉴。

一、上海市促进燃煤电厂脱硫政策路径分析

我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中，将主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）排放总量减少10%列为“十一五”期间的约束性指标。《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号）中进一步明确，到2010年，二氧化硫（SO2）排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨。根据国家下达的“十一五”污染物总量控制要求，上海市相应明确了“十一五”期间SO2排放量控制目标，即到2010年，上海市的SO2排放量要实现在2005年基础上削减26%，由2005年的51.3万吨削减到2010年的38万吨以内。

为顺利实现“十一五”期间上海市的SO2排放量控制目标，上海市出台了一系列促进减排的政策措施，主要有：《上海市节能减排工作实施方案》《上海市“十一五”期间燃煤电厂脱硫工程实施方案》《关于进一步加强本市燃煤电厂脱硫设施运行管理的通知》《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》。总体而言，上海市“十一五”期间出台的系列促进燃煤电厂脱硫的政策措施遵循了两条路径：行业管制与财政激励。

行业管制体现的是政府干预对市场失灵的纠偏，其政策实施的理论依据是被管制对象的活动存在外部成本，实施的手段主要是设置强制性的行业标准、经营许可或准入门槛、市场配额等，实施的目标是将外部成本内部化[1]。上海市为实现“十一五”期间SO2排放总量的控制目标，针对SO2排放“大户”燃煤电厂的设立、生产与销售所实施的行业管制政策如表1所示。

表1 上海市“十一五”期间促进燃煤电厂脱硫的行业管制政策概览

财政激励与行业管制的强制性特点不同，更多的是一种平等的市场交易行为，是政府运用财政资金对被激励对象因生产经营活动中为减少外部成本或扩大外部效益而产生内部成本的全部或超额补偿。因此，财政激励是在行业管制的基础上，鼓励被激励对象将生产经营活动中的外部成本最小化或外部效益最大化。为实现“十一五”期间SO2排放总量的控制目标，上海市实施的财政激励政策主要体现在《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》（沪环保计〔2008〕518号）中。该办法除明确规定了燃煤电厂申请脱硫设施运行超量减排奖励的基本条件外，详细规定了二氧化硫超量减排的奖励标准，即按综合脱硫效率（脱硫效率×投运率）大小实行分段递升奖励。综合脱硫效率在85.5%至90%的部分，奖励标准为4000元/吨；综合脱硫效率超过90%的部分，奖励标准为6000元/吨。

二、上海市促进燃煤电厂脱硫政策的实施效果与优化

（一）顺利实现了“十一五”的二氧化硫减排目标

在上海市促进燃煤电厂脱硫系列政策的作用下，经环保部核定，2010年上海市的二氧化硫排放量为35.81万吨（见图1），比2005年减排30.2%，减排比例位列全国第二，累计完成“十一五”减排任务的116%①，顺利实现了上海市“十一五”的二氧化硫减排目标。2006—2010年的监测数据表明，上海市二氧化硫年日均值均达到国家环境空气质量二级标准，且总体呈下降趋势。2010年上海市二氧化硫年日均值为0.029mg/m3，与2005年相比二氧化硫年日均值下降了52.5%②，上海市空气质量得到了明显改善。显然，上海市促进燃煤电厂脱硫系列政策发挥了较好的政策效果。

图1 上海市“十一五”期间SO2年排放量

（二）财政激励促进了行业管制政策的落实

上海市出台的《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》中，将行业管制标准作为燃煤电厂申请奖励的基本条件。也就是说，财政激励的先决条件是燃煤电厂必须认真落实行业管制的要求。

根据对上海市2010年度获奖燃煤电厂的调查走访结果分析③，截至2009年底，上海市共有30台燃煤发电机组建成脱硫设施，其中，25台投入运行，有10家燃煤电厂的23台机组获得了脱硫设施运行超量减排奖励，分别占建成机组的76.7%和投入运行机组的92%。根据对10家获奖燃煤电厂的调查，各电厂都按规定安装了在线检测系统，且纳入市环保局监控网络，都建立了完整的企业环境管理台帐，在线检测系统入网率与环境管理台帐建成率均为100%；各电厂为了确保脱硫设施的正常运转，都专门设立了脱硫设施运行的管理机构，设立脱硫运行作业区和脱硫专工，编制了脱硫操作规程、脱硫设施和突发环境事件的应急预案，脱硫管理制度健全，脱硫设施全部正常运行；23台获奖机组脱硫装置的投运率都达到95%以上，部分机组的投运率超过99%（见图2）；10家获奖燃煤电厂脱硫石膏均进行了妥善处理，其中6家采取委托处理、4家进行了综合利用，未对环境造成负面影响。

（三）财政激励政策激发了燃煤电厂脱硫的积极性

根据对上海市燃煤电厂的调查问卷分析，87.5%的燃煤电厂认为脱硫设施运行超量减排奖励政策对促进超量减排具有作用，其中有50%的燃煤电厂认为“完全有作用”，37.5%的电厂认为“比较有作用”（见图3）。可见，该项政策在激发脱硫积极性的作用方面得到燃煤电厂比较充分的认可。另一方面，因奖励政策依据综合脱硫效率“分段递升奖励”的设置标准，如果燃煤电厂存在追求高奖励标准的动机，也能从实施效果的角度说明奖励政策对激发燃煤电厂脱硫积极性的作用。根据对上海市2010年度获奖的10家燃煤电厂23台机组管理台帐的分析，2009年综合脱硫效率超90%的机组占奖励机组比率为95.7%，即便是未达到90%的高奖励区间下限的机组，其综合脱硫效率也达到了89.3%（见图4）。可见，奖励政策有效地激发了燃煤电厂超量减排工作的积极性。

图2 获奖脱硫机组投运率（%）

图3 燃煤电厂对奖励政策效果认知

图4 2010年上海市获奖燃煤电厂脱硫机组综合脱硫率（%）

（四）财政激励政策仍有待进一步优化

关于上海市燃煤电厂对奖励政策效果的认知调查中，有12.5%的燃煤电厂选择“完全无作用”（见图3），在进一步问及“完全无作用”的原因时，主要反映在政策的奖励方式、奖励标准和奖励力度三方面。结合该项政策实施的效果分析，笔者认为，奖励政策在以下两个方面仍有待进一步优化。一是可以探索多级奖励阶梯。奖励阶梯的设计应尽可能激励燃煤电厂将脱硫效能发挥到最大。考察2010年度获奖23台机组综合脱硫率的分布情况（见图4），有13台机组综合脱硫率集中在90%至93%的区间，占获奖机组的56.5%；95%以上的机组仅为4台，占获奖机组的17.4%。如果将现行两级阶梯增加到三级阶梯，即综合脱硫率85.5%至90%、90%至95%、以及95%以上三级阶梯。同时，扩大阶梯间奖励差距，将会鼓励企业更大限度的挖潜脱硫机组的运行效能。二是可以积极探索财政激励政策的多种形式。现行财政激励政策是采取事后奖励的办法，这就要求燃煤电厂承担先期的脱硫设施投入与运行成本。如果由于不可抗拒因素导致减排结果未能满足《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》的要求，这就客观上增加了企业实施超量减排的投入与运行风险。因此，可以积极探索诸如脱硫设施项目投入融资贴息；政府与企业共建、企业负责维护脱硫设施；脱硫设施投入与维护成本财政前期适度分摊与后期效果奖励相结合等多种政策形式。

三、污染物减排的路径依赖与政策建议

污染物减排事关我国经济、社会和环境的可持续发展。上海市“十一五”期间出台的促进燃煤电厂脱硫的行业管制与财政激励政策，对完成时下艰巨的污染物减排任务，不仅提供了政策操作的启示，而且提供了进一步完善该类政策的分析样本。

（一）污染物减排需要行业管制与市场调节的配合

对于排污者而言，由于外部成本的存在，排污者追求利润最大化的最佳排放量要大于社会可以承受的排放量。因此，污染物减排的现实目标（人类的生存和发展中，污染物排放是客观存在的），即是将排污者的排放量与社会承受的排放量统一起来。在信息不对称的条件下，要做到二者的统一，仅依赖市场调节显然是不可能实现的。因此，需要行业管制与市场调节的配合。

行业管制旨在从面上对从事生产经营活动中存在污染物排放的主体实施必要的行政干预。行业管制的效果是多重的：首先，可以向社会传递保护环境的信号，有利于普及全民的环保意识；其次，可以拉起一张“过滤网”，即将一部分有意进入该行业，但却不能满足行业管制的生产经营者排除在行业之外；再次，因为“过滤网”的作用，行业管制可以为污染物减排的市场调节减少成本。行业管制可以采取的具体形式有：行业标准、排放限值、经营许可或准入门槛、市场配额等，这些形式即可以单独采用，也可以混合采用。

市场调节的要义是要体现“污染者负担”原则。显然，要到达市场调节的效果，至少需要具备两个条件：一是能判别谁是排污者；二是要清楚排污者对社会的污染量（或危害程度的量化）。只有满足上述两个条件，才具备将排污者的外部成本内部化的可能[2]。也正因为如此，促进污染物减排的市场调节要发挥效果，需要依托行业管制而存在。或者说市场调节是在行业管制基础上的调节，两者不可相互替代，而是相得益彰。市场调节的方式多种多样，诸如征收排污费、财政激励、税收调节、排污权交易、贷款优惠、利率补贴，等。考察我国目前所采取的促进污染物减排的市场调节方式，排污收费制度已全面建立并统一实施，其他方式有的在局部地方有试点，有的还有待进一步认识。如上海市“十一五”期间出台的促进燃煤电厂脱硫的财政激励政策，通过进一步的政策优化，就具有很好借鉴与推广价值。

就我国的污染物减排政策而言，总体上是“重管制、轻市场”。这不仅导致我国环境管理运行成本过高、管理资金和技术严重不足、环境执法监督严重不到位的情况；而且环境污染和生态破坏情况没有得到根本的好转，有些地方反而有加重的趋势。因此，强调污染物减排中遵循行业管制与市场调节相配合的政策路径，具有重要的意义。

（二）完善我国现行的排污收费制度

排污收费作为一种市场调节手段，其目的在于促进排污者通过强化管理、技术革新，减少生产和经营活动中对环境的污染程度。我国的排污收费制度于1981开始试点，并于1982年7月份全面实施。纵观30年来我国的排污收费制度，相对于促进污染物减排的功能来说，该项制度更多地发挥了筹集污染治理经费的功能[3]。如表2所示，在2001—2010年的10年间，二氧化硫排放量有4个年份连续增长，废水排放量10年间都在增长，化学需氧量有3个年份连续增长，排污费收入仅有2009年较上一年度呈现负增长；从四者增长率的波动幅度看，仅有2003年和2009年两个年份排污费收入增长率要低于另外三者之一或全部。显然，该项制度存在减少排污与筹集经费的主次功能错位，需要进一步完善。

表2 2001—2010年度我国主要污染物排放量、排污费收入及其增长率

一是排污费收费标准要合理。根据我国现行《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》（2003年7月1日起施行）的规定，每污染当量二氧化硫排放收费标准为0.6元，折合每吨二氧化硫的排污费为630元。虽有部分省份在执行中上调该标准，如上海市2009年起二氧化硫的排污费征收标准调整为1260元/吨。既便如此，排污费收费标准仍远低于实际污染治理成本，无法完全发挥市场调节功能，达不到促进排污者减排的目的。另一方面，要改变排污费收费标准单一的制度设计，对于在超过一定量的排污量，应采取多级超量累进的排污费收费标准。

二是严格排污费征收使用管理制度。人类活动和经济社会发展，污染物排放不可避免，关键是要对于排放的污染物实施有效的治理。征收排污费一方面是促进污染者自觉减排，另一方面，也是为不可避免的排污筹集治理经费。因此，在没有更优的控制污染物减排制度产生之前，严格现行的排污费征收使用管理制度就非常重要。严格排污费征收使用管理制度，首先要健全排污费征收稽查制度，既杜绝重复收费，也要堵塞在排污申报、核定、收缴过程中的征收漏洞；其次要杜绝排污费征收中挤占、挪用现象，规范并公开排污费的使用范围和去向，自觉接受社会监督；再次是要规范和严格执行“收支两条线”的财政管理制度，确保排污费专款用于污染治理。

三是积极探索更有效的替代形式。发达国家的排污收费政策包括两方面的内容：一是根据排污者排污量的多少收取一定的费用，二是开征环境污染税。如英国政府开征的二氧化碳税；荷兰政府对燃料、噪音、垃圾、水污染、地下水开采、超额粪便等全部征收污染税；美国政府对损害臭氧的化学品从量征收消费税，联邦和州两级政府按汽油消耗量征收燃油税，以及与使用汽油相关的其它税种[4]。从政府取得收入的角度，收费是税收的替代。虽然在受益主体明确的情况下④，合理的收费有利于资源的优化配置，但从执行效果考虑，税收的强制性可以克服收费的随意性、拖欠和拒缴现象，有利于解决征收标准不统一问题，并防止政出多门，减少机构重叠以及部门和地方利益的干预，节约征收成本。鉴于此，我国政府可以在改革和完善排污收费制度的同时，积极探索污染物排放的“费改税”。既可以考虑在局部试点“费改税”的基础上，取得经验后再逐步向全国推广；也可以考虑“税费并存”，即在开征全国统一的“环境污染税”的基础上，同时辅以地方的排污费收费制度为补充。

［注 释］

① 上海市环保局：《上海市“十一五”污染减排工作报告》。

② 资料来源：《上海市环境状况公报2010年度》。

③ 上海市《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》于2008年12月颁布执行，2010年度的奖励是该办法执行后的首次奖励，奖励的年份是2009年。

④ 污染物排放也可理解为排放者从污染环境这一公共产品中受益。

［1］邓智明.新公共管理理论在环境保护中的应用［J］.环境保护，2002，(11):6-10.

［2］霍海燕.西方国家环境政策的比较与借鉴［J］.中国行政管理，2000，（7）：39-42.

［3］李小荣.浅谈我国排污收费制度［J］.法制与社会，2007，（2）：210-211.

［4］伍世安.改革和完善我国排污收费制度的探讨［J］.财贸经济，2007，（8）：65-67.