三十年来高校治理制度变迁的路径依赖分析

唐洁

（韩山师范学院，广东 潮州 521041）

三十年来高校治理制度变迁的路径依赖分析

唐洁

（韩山师范学院，广东 潮州 521041）

原有计划经济体制作为一种制度架构，使高校治理制度变迁形成路径依赖的效应，其路径依赖性表现为制度变迁的强制性、渐进性和滞后性。未来高校治理改革的制度安排和设计必须基于一个历史的初始条件和尊重历史的态度，既要立足中国的基本国情，也要放眼于全球化、信息化的国际背景，不断引入新的增量因素，努力克服路径依赖的自我增强机制，使制度变迁方式由强制性向诱致性转化，逐步满足各高校主体的个性化需求，探索出一条有利于促进高等教育发展的政府、高校、社会三者分工合作、和谐共治的新型治理结构。

高校治理；制度变迁；路径依赖

一、高校治理制度变迁的历史回顾

大学治理由公司治理的概念衍生而来。在公司治理理论中，“股东治理”和“利益相关者治理”最具代表性。大学较之公司拥有更多、更复杂的利益相关者，大学治理的核心工作是处理好政府与大学、社会与大学、学术共同体与大学之间的关系。新中国成立以后，我国建立起一套高度集中的教育体制，政府集大学举办者、办学者和管理者于一身，社会力量难以介入。改革开放后，随着经济、政治与教育体制改革的进展，大学治理也历经变迁。

（一）改革开放与现代大学治理的发轫

1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》（下简称《决定》）颁布，《决定》是我国现代教育史上具有划时代意义的纲领性文献，拉开了新时期高等教育管理体制创新的序幕。

《决定》认为：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校，主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情又没有很好地管起来”；强调“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。《决定》对于高校治理结构变迁的意义体现在调整两种关系上：

1.调整中央与地方政府的关系。中央政府把全部基础教育权责与高等教育部分权力下放，由地方政府承担，以调动地方政府办学的积极性。《决定》指出：“实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制。中央部门和地方办的高等学校要优先满足主办部门和地方培养人才的需要，同时要发挥潜力接受委托为其他部门和单位培养学生，积极倡导部门、地方之间联合办学”。如浙江省根据《决定》的精神，调整和改革高校领导管理制度：面向全国的高校，继续由中央有关部委和国家教委主管；省直接举办的高校，由省政府领导、省教育委员会直接管理；面向市(地)的高等师范学校，实行省、市(地)双重领导，以市为主管理；省级有关部门办的高校，由有关部门管理；由市(地)办的高等专科学校，由市(地)领导管理。实行这种领导管理体制后，调动了中心城市、省级部门和各地区的办学积极性，但也存在管理上多头领导、“条块分割”的弊端。

2.调整政府与大学的关系。在以转变政府职能为核心的行政体制改革的大背景下，中共中央重新审视政府与大学的关系，决定政府工作的重点应该从大学日常管理转移到为高等教育发展提供政策、法律法规的服务上来。因此，《决定》明确提出在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校办学自主权的目的在于改变政府包揽办学的局面，拓宽高等教育经费投入渠道，逐步形成以政府办学为主、社会各界参与办学的新格局，使我国一元化大学办学模式逐步向多元化模式发展，为建立现代大学治理结构奠定了制度性基础。

《决定》直接或间接地促进了一批地方新办大学的诞生和快速发展，使民办高校悄然兴起。如汕头大学（1981）、深圳大学（1983）、温州大学（1984）、青岛大学（1985）、五邑大学（1985）、宁波大学（1986）等新办院校，为中国高等教育的发展注入了新的力量。这些大学也将为中国大学治理结构的改革作出突出贡献，被学者誉为“中国新大学运动”。

（二）市场经济体制与大学治理改革的发展

1992年邓小平同志南巡讲话后，大学发展的经济社会背景发生重大变化。“十四大”在党的历史上第一次明确提出建立社会主义市场经济体制的目标模式。中央颁布《中国教育改革和发展纲要》，全面实施“科教兴国”战略，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣强盛。这为大学治理提出了新的要求、注入了新的活力，推动大学治理改革向纵深推进。表现在：

1.进一步整合中央与地方教育资源，体制改革方面出现共建、合并等形式。1993年广东与教育部首倡部委属在粤高校共建体制，对中山大学、华南理工大学实行共建，在全国产生示范性效应。随后，广东又与有关部委对华南农业大学、中山医科大学、暨南大学、广州中医药大学实行共建。浙江省在1998年原部委属院校——杭州商学院、浙江丝绸工学院、浙江经济高等专科学校三所高校实行部省共建并以浙江省为主的管理体制；1998年9月，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学四校合并成新浙江大学并实行省部共建；2000年中国美术学院、中国计量学院、杭州电子工业学院等先后实行部省共建、以省为主的管理体制。对省内高校则实行省市共建共管体制，如与舟山市共建共管浙江海洋学院、与宁波市共建共管宁波大学。改革后，浙江省高校主要由省政府和市政府管理，原来“条块分割”的现象得到了改善，形成了“条块有机结合”的管理体制。

2.董事会制度的引入和发展

这一时期大学治理的中心任务是围绕扩大高等学校办学自主权问题展开的，为高等教育管理体制改革和高等教育的进一步发展打下了坚实的基础。其引人注目的进展是高校董事会的设立和运作。自1985年韶关大学建立第一个普通高校董事会起，到20世纪90年代中期我国约有100所普通高等学校成立了董事会或类似机构。

民办高校中普遍实行了董事会制度,在领导体制上确立了董事会领导下的院长负责制。董事会承担制定学校发展规划、筹集资金等职能，院长具体负责学校的教育教学工作。但在公办高校中，董事会的职能及作用一直是这一时期讨论的热点。1993年开始，全国高校董事会连续在泰安、珠海、武汉、柳州举行四次研讨会大多讨论这一论题。学者认为，在权能上高校董事会主要有两类：一类是对学校的重大问题有决策权，另一类则主要起咨询、审议和指导作用。其中，汕头大学校董会的案例具有鲜明的典型性，其设计及运作使各“利益相关者”进入学校治理结构，牵涉高校治理结构的变革。汕头大学校董会由担负与学校工作有关人员和学术界人士组成。在第一届校董会24名董事中，香港有关人士和教育界专家学者占1/3，广东省、汕头市领导占1/3，汕头大学领导及教师代表占1/3。

(三)《高等教育法》与大学治理改革深化

1998年《高等教育法》出台，从法律上界定高等教育管理体制与大学办学自主权问题，明确规定高等学校党委、校长和学术委员会的职责，为深化大学治理结构改革提供法律依据。

首先，在内部管理体制上，公办高校普遍确立了党委领导下的校长负责制。党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。校长全面负责学校的教学、科学研究和行政管理工作，并行使六项职权：（1）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（3）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（4）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（5）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（6）章程规定的其他职权。

其次，以教授为主体的学术委员会等学术评议机构在高校治理中发挥着越来越重要的作用。各高校普遍设立学术委员会、学位评定委员会、职称委员会和教职工代表大会，学术委员会负责审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案，评定教学、科学成果等有关学术事项。职称评审权也逐步由政府部门全部或部分地下放到部委属高校、省属高校。

最后，随着大量民办高校的出现，民办高校治理结构成为中国大学治理结构重要的组成部分。截至2011年5月23日，全国普通高等学校（不含独立学院）共计2101所，其中独立设置的民办普通高等学校386所。民办高校一般设立校董会。校董会由举办者或者其代表、教育机构工作人员的代表和热心教育事业、品行端正的社会人士组成。校董会的职权包括：提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项。

二、高校治理制度变迁的路径依赖及其基本特征

（一）路径依赖

路径依赖是著名经济学家道格拉斯·诺斯从技术史领域借用来分析不同国家制度变迁的理论框架，简单说来就是“今天的选择受历史因素的影响”。他认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。它说明一个国家或一种制度在形成某种发展轨迹以后，无论好坏，都有一种沿着既定路径继续走下去的惯性。原因是制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着规模经济、学习效应、协同效应和适应性预期等四种自我强化的机制。制度通过这些自我强化机制产生收益递增，反过来收益递增又决定制度变迁的进一步发展，促使制度沿着原来选择的路径继续发展，从而形成路径依赖。其结果是人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道迅速优化，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被“锁定”，在某种无效率的状态之下而导致停滞。因此，在制度变迁过程中，路径依赖性使制度创新变得困难，也使新的制度创造中大量掺杂旧制度的因素，甚至还可能成为旧制度的变种。

（二）高校治理制度变迁的基本特征

从前文可以看出，自20世纪80年代以来，高校治理制度变迁发生于中国由计划经济向市场经济转轨的历史进程中，原有计划经济体制作为一种制度架构，成为高校治理制度变迁的初始条件，并使之形成路径依赖的效应。其制度变迁的特征可以归纳为：由单纯强制性制度供给逐步向与诱致性制度需求交互演进过渡；典型的自上而下的渐进式制度变迁；始终依赖并滞后于经济制度的变迁。

1.高校治理制度变迁的强制性

新制度经济学把制度变迁方式分为强制性变迁与诱致性变迁两种。前者是指由政府行政命令或法律引入并实行的制度变迁；后者是指由现行制度自发倡导、组织和实行的变迁、替代或制度创造。两者的区别在于：强制性变迁强调自上而下、由外及里；诱致性变迁则反之。中国高校治理制度变迁的初始条件是高度集权的政治经济秩序、大一统的教育体制，政府在资源配置和改革过程中居于绝对主导地位，这决定了高校治理制度改革的取向、深度、广度和战略等基本取决于执政党和政府的意愿和能力。

中国高校治理制度的变迁充分体现了政府强制性的制度供给行为，较少反映高校个体的诱致性制度需求。政府是制度变迁的主体，这种制度变迁效果直接，时间成本和制度摩擦成本都比较低。三十年来，政府主导的高校改革为高等教育的发展提供一个统一、稳定的宏观环境，直接支持高等教育在这一时期的大发展。但这种强制性制度供给在特定时期有可能取得最大的制度绩效，长远看来未必是最优选择。因为政府制度供给并不能充分反映和满足各高校主体的制度需求，各高校仅仅是制度供给的被动接受者，某些个性化的需求未能得到合理的安排；另外，这种政府主导的制度变迁形式与高校行政权力泛化也有一定的因果联系，行政权力泛化对于高校治理结构已构成障碍。

2.高校治理制度变迁的渐进式

从变迁进程看，制度变迁有渐进式与激进式两种方式。渐进式变迁表现为部分改革、分步走、先易后难、由浅入深、循序渐进；激进式变迁则是革命式的彻底改革，表现为总体推进、一步到位、一揽子计划。两种变迁方式的优缺点都非常明显。基于中国社会稳定及制度环境等实际情况，邓小平同志主导的中国经济体制改革一开始就选择了“摸着石头过河”、渐进式的发展模式。总体改革路径选择决定了高校治理制度变迁也就采取了自上而下的渐进式改革的逻辑，同时逐步引入制度增量，从而使高校治理制度变迁的社会成本最小。

首先表现为中央教育主管部门简政放权、抓大放小，主要抓住近百所部委属高校的管理，把大量地方院校管理权下放给地方政府，形成分级办学的体制。其次，逐步放宽社会力量办学限制，引入民资民力，兴办民办高校，支持民办高校按照教育规律和市场规律，实行较为灵活的治理体制。最后，允许极个别公办高校（主要是侨资学校）根据自身情况探索新型的大学治理体制。例如：暨南大学董事会由港澳台及海内外热心华侨教育事业的各界知名人士以及中国内地有关部门负责人组成，董事职责包括：①提名推荐校长、副校长人选；②审议学校发展规划和工作报告；③对学校工作提出质询等等。汕头大学校董会的制度设计则让捐资者直接参与高校的管理，而且校董会作为学校最高决策机构，校长向校董会负责。但是，汕大校董会主席由广东省主管教育的副省长担任，省政府主管教育的副秘书长及高教厅厅长均为校董会董事。汕大重大决策经校董会决定后，由校长负责实施，并向校董会报告。这种组织构架和决策、执行程序，保证了校长向校董会负责和向政府负责的一致性。民办高校及个别公办高校的“试点”成为中国大学治理变迁的制度增量，而能否成为新的制度或成为旧制度的变种，取决于中国制度变迁强制性的程度。

3.高校治理制度变迁的滞后性

高校治理制度变迁的路径依赖性还表现在它始终作为教育制度的一个子制度，在制度安排方面依赖于教育制度、经济制度，完全服务于整个社会改革的制度安排。政府主导型的治理制度从高度集中、计划管理到简政放权、抓大放小、分级办学、民办高校等形式，高校治理制度变迁无一不模仿并滞后于整体社会经济制度的变迁。其主要表现为：（1）公办高校占全国高校的绝大多数，近百所部委属高校分享了中国高等教育大部分资源，民办高校的社会影响仍很弱小；（2）在高校治理的“利益相关者”中，政府、社会和高校三者关系尚待进一步完善；（3）高等教育领域仍然存在着行政权力与学术权力关系失衡的现象，大学行政权力泛化、管理机构官僚化、行政权力干预或取代学术权力的现象较多。

三、结论

新中国成立以后，中国建立起了与计划经济相对应的高度集中的高校治理制度，真正意义上的变迁发生于改革开放之后。但是，原有计划经济体制作为一种制度架构，对制度的变迁亦即新制度的安排起着不可避免的作用，形成路径依赖的效应，表现出强制性制度供给、自上而下的渐进式变迁、依赖并滞后于经济制度变迁等特征。高校治理制度变迁的路径依赖性也决定了当前乃至未来的制度安排和设计必须基于一个历史的初始条件和尊重历史的态度。在经济全球化的背景下，未来的高校治理制度改革既要立足中国的基本国情，也要放眼于全球化、信息化的国际背景，不断引入新的制度增量因素并予以培育与呵护，努力克服路径依赖的自我增强机制，使制度变迁方式逐步由强制性向诱致性转化，逐步满足各高校主体的个性化需求，探索出一条有利于促进高等教育发展的政府、高校、社会三者分工合作、和谐共治的新型治理结构。

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1673-0046（2012）6-0007-03