充分发挥政府作用加快实现河南省农民市民化进程

董 芳

(中共漯河市委党校，河南 漯河 462000)

改革开放30多年来，我国农村城镇化进程不断加快。目前农村人口约占全国总人口的64%，但是三农问题至今仍然比较突出，农村人口多，农业效率低，资源环境差。解决三农问题的关键在于加快推进农民市民化，减少农村人口，并通过土地流转等方法，将有限的农村土地资源集中起来，培养一批优势农户，加快农业的规模化生产，实现农业产业化经营。而政府是实现农民市民化的关键所在，通过其建立合理的社会激励机制，促进社会阶层的合理流动，从而实现社会各阶层的互惠共赢。

一、河南省农民市民化的发展现状

随着经济的快速发展和国家政策的引导，河南省近几年农业劳动力转移呈上升趋势，农民市民化不断加速，农民的非农转移和非农就业发展迅猛，使这个经济落后的农业大省发生了深刻变化。

河南省是一个传统的中西部农业人口大省，工业化和城市化基础比较薄弱。根据河南省社科院发布的《河南城市发展报告(2012)》，2011年河南省城市化率达到40.6%，城市化水平刚超越初级阶段，而农村劳动力转移的缓慢与滞后是河南省广大农民贫困的主要原因，严重阻碍了现代化发展进程，制约了河南省工业化和城市化的发展。

多年来，河南省人多地少的矛盾异常突出，具体表现在:目前全省常住人口为9403万人，人口密度为每平方公里594人;全省耕地面积1.19亿亩，人均耕地面积仅1.12亩。土地的生存保障功能上升，生产资料功能退化，土地所承载的人口压力过大。河南农村目前这一现实状况，导致农民难以获取土地的规模效益。对一些贫困农民来说，种地的出发点是维持基本生活，而不是获利。同时，由于没有很好地坚持公平与效率原则，农村土地资源配置很不合理，农业劳动生产率较低，农业生产只能满足基本的生活需求，农民很难从劳作中获得更多的经济利益。加之，一直以来，我国重工轻农的倾斜发展政策，使得农民经济社会地位较低、社会负担很重，农民的收入水平也很难得到提升，而农村的劳动力转移迟缓，严重制约了河南省城市化、工业化和现代化发展进程。

二、河南省农民市民化中存在的问题

城市经济发展与农民市民化进程有着密切的内在联系，一方面，城市工业化促使大量的农村剩余劳动力向城市转移，促进了农业劳动生产率的提高，是农民市民化的推力;另一方面，城市经济社会的发展需要大量的劳动力，是农民市民化的拉力。但是长期以来，我国实行的是传统的城乡二元经济结构体制，城市与农村居民之间存在天壤之别，加之对待城市与农村居民的不同政策与制度，历史与现实的碰撞，导致农民市民化也产生了一些问题。

(一)农民进城带来的社会问题

农民进城给城市带来了大量的廉价劳动力，他们大多从事城市的脏活、累活及险活等城市居民不愿做的工作。这是利好的一面，但同时，大量农村劳动力涌入城市带来交通拥挤、城市住房紧张，城市的过度膨胀，再加上农民文化素质偏低也会造成社会治安恶化、城市居民安全感下降等社会问题。这些问题不同程度上影响城市居民的正常生活。城市居民防范、敌视农民市民化的心理在一定程度上存在，造成了城市对农村的排斥，甚至还存在部分市民丑化农村人的情况。此外，我国正处于战略机遇期，要实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，就要高度重视资本和技术的重要作用，把技术和管理当作经济增长的重要因素，加快实现经济转轨。这一过程是“阵痛”的过程，日益白热化的市场竞争加速企业资产重组，适者生存，不可避免会导致部分企业破产，造成职工下岗。与此同时，农民进城务工经商挤占了城市一些就业机会，进一步激化了本已存在的城市劳动力供求矛盾，城市劳动力市场竞争更加激烈，加剧了现有市民的就业压力，使得城市居民的就业渠道变窄，这一矛盾无疑让市民更加防范农民、排斥农民。另一方面，从人均福利水平来看，城市居民比较高，大量农民进城必将降低现有城市居民的实际公共福利水平，带来一系列社会问题，无形之中给政府增加了压力。

(二)农民进城带来的财政问题

长期以来，我国注重城市的发展，基本建立起城市居民的社会保障体系。但关于农民的社会保障制度还没有完善，存在着这样那样的问题，总体看来比较薄弱。主要表现在:没有具体的解决农民市民化的养老保险，没有农民异地养老医疗转移续接办法，没有配套建立、转移和支付农民保险关系的相关政策等。近几年来，国家出台了相关政策，加快推进农民市民化进程，加速城乡一体化发展。新进入的农民迫切需要同等的社会保障，但是，城市居民和农民在养老、医疗及失业等方面享受不同的社会待遇。大量农民进城，如何妥善安置进城务工人员子女受教育问题已迫在眉睫。调查显示，处于适龄期的流动人口子女，全国约有240万～260万。其中，北京市有20万～30万，武汉市有10万，他们中有很大一部分没有接受公平教育的机会。在社会保障城乡资源的分配上，城乡户籍的区别对待依然明显。我国的行政体制决定了中央和地方承担不同的责任，统一决策、分级管理。在农民市民化问题上，地方政府大多从城市居民利益出发，对进城农民实施抑制和排斥的政策。如在就业扶持政策上，农民工与城市居民并不平等。

(三)进程农民自身的问题

我国长期的城乡二元经济结构体制在特定时期发挥了巨大的作用，但也带来了一些问题，塑造了农民和市民两个截然不同的群体，人口素质差异明显。农民市民化过程中，要适应城市生活的需要，提高综合素质，学习市民的思维观念，改变自身的行为方式，不断提高文化知识、工作技能等整体素质，主动融入城市文化当中，才能获取相对稳定的职业和收入。整体看来，农民自身的法律意识还比较淡薄。表现在以下方面:一是当权益被非法侵犯时，不知道或不敢运用法律维护自身权益，难以保障自己的合法权益。二是一小部分农民进城后，没有及时转变自身的价值观念，渴望成功，急功近利，没有法律观念，做出了一些有害社会的不法行为。三是部分农民由于没地位、没技术，进城后易受到不平等对待，如身份歧视、工资歧视、就业歧视等，这会使他们作出偏激行为，影响社会稳定。

三、农民市民化进程中的制约因素

农民市民化要求公共资源配置均衡，公平是第一要义，具体说来，就是要实现进城农民和城市居民享有平等政治权利、公平享受劳动待遇、社会资源和教育资源。政府是实现农民市民化的关键所在，需要扮演积极的角色，通过建立合理的社会激励机制，促进社会阶层的合理流动，从而实现社会各阶层的互惠共赢。

影响农民市民化的关键在于制度安排。一是传统的城乡二元结构、城乡分割的户籍制度及衍生的用人制度严重制约农民市民化进程。这一点在大城市尤为明显，户籍制度人为将城市居民和农民划分为两个不平等的群体，虽然户籍管理近来有些松动，但仍是进城农民无法逾越的鸿沟，严重打击了进城农民的生产生活积极性;二是目前的土地政策。现行的农村土地政策禁止转移和买卖土地，这虽然能解决农民的基本生活，但也将农民束缚在土地上。三是现行的社会保障制度。各级劳动和社会保障部门管理的是城市居民的社会保障，进城农民被排斥在外。农民在城市中从事与市民相同的甚至时间与强度远超城市居民的工作，但无法享受相应的保障。

四、充分发挥政府作用，加快实现河南省农民市民化进程

农民市民化进程是一个协调各种利益关系的过程，推进农民市民化涉及的部门多、范围广，政府应完善相关政策，为农民进城提供好服务，吸引农民主动进城，变限制农民进城为吸引农民进城，加快推进农民市民化进程。

(一)改变供给模式，多渠道增加公共服务供给

各级政府要确保财政充足，对基本公共服务的供给起到主导作用，改变过去传统的单纯供给模式，综合运用各种方式，促进社会志愿服务、购买服务、发展慈善事业等，不断发展壮大参与基本公共服务提供的社会力量，拓宽基本公共服务的领域及渠道。在此基础上，重点要鼓励和扶持一些重要力量，特别是用工企业、社会团体和社会组织、志愿服务者、民办社会事业等社会力量参与到基本公共服务的提供上来，最大程度弥补政府基本公共服务的供给缺口，不断提高供给效率，形成政府主导、社会力量广泛参与的多元化供给格局，以适应农民市民化要求。

(二)加大整合力度，进一步完善资源配置方式

各级政府要因地制宜，进一步完善基本公共服务资源配置方式，统筹规划本地区基本公共服务设施，要综合考虑进城人口的流动动态、服务半径和服务人群数量等因素。要加大整合力度，重组资源综合性服务机构，明确建设标准和布局标准，加强功能完备的综合性服务设施的建设，变按行政区划配置基本公共服务为面向全区域覆盖，合并覆盖人群和功能相近的服务机构，充分满足农民市民化需要。

(三)不断改革创新，加快推进社会融合组织建设

我国的户籍制度决定了现行的社会管理和服务体制无法满足大量农民进城的需求，只有不断改革创新社会服务和管理体制机制，扩大服务人群，提高其社会化程度。各级政府要拓宽进城农民维权途径和民意表达渠道，积极引导进城农民参与民主管理，完善新老居民民主议事程序;把进城农民逐步纳入管理和服务范围，加强群众自治组织建设，加快发展多种形式的社会融合组织，完善社区服务，形成合理的管理网络;要为进城农民营造富有归属感、包容多元文化和亲和力的生活环境，积极引导进城农民参加社区志愿服务，鼓励进城农民参与公益活动，多措并举，加快进城农民的角色转换和身份重构。

(四)改进测算方法，完善财政转移支付制度

中央要从战略出发，从农民市民化的实际情况出发，充分考虑人口流动因素，测算中央财政转移支付规模，充分调动各级地方政府改善本区域基本公共服务的积极性。既要加大进城农民较多地区的财政补助力度，又要综合考虑义务教育、医疗卫生等基本公共服务情况，出台农民异地养老医疗转移续接办法的相关政策，配套建立、转移和支付农民保险关系等。

(五)改革就业制度，建立城乡统一的就业制度

各级政府要充分考虑本区域的现状，改革城市不合理的用工制度，建立城乡劳动者平等的用工制度和城乡统一的劳动力市场。要公平合理，科学规范，充分引导，对于不合理的规定和歧视性的就业政策要及时废除，建立健全供需双方自由选择的用人机制，规范建立进城农民本区域就业和跨区域流动就业相结合的政策并做好相关配套措施，最大程度实现进城劳动力资源的高效合理配置。具体说来，有以下几点:一是从农民的实际需求和农村发展特点出发，充分发挥本地资源优势，调整本地的农村和农业经济结构，大力发展农村城镇化，发展非农产业，把促进乡镇企业发展与农村城镇化建设结合起来，积极引导农民转向非农产业，本地解决农村劳动力的就业问题;二是充分利用大中城市的优势，积极引导农民跨区域流动就业。大中城市尤其是大城市，具有城市功能齐全、资源密集、基础设施完备、扩张能力强、行业、产业与企业专业化和内部分工深化趋势日益突出等特点，能够为提高农民素质能力以及为农民转移就业提供支持。

(六)建立健全进城农民子女的就学制度

进城农民子女的就学问题直接关系到进城农民的切身利益，要充分认识其对于缩小收入差距、缩小城乡差别以及建立公平、正义与和谐的社会的重要推进作用。各级政府要高度重视，妥善解决，就近建立进城农民子女学校，确保进城农民在教育资源分配、教育收费、师资待遇、教学内容和管理等方面享有同等待遇，妥善安置流入本区域的进城农民子女上学。

五、结语

农民市民化需要一个长期的历史过程，不可能一蹴而就。在此过程中，各级政府应发挥主导作用，因地制宜，统筹兼顾，逐步打破束缚农民市民化的政策壁垒，通过建立公平合理的社会激励机制，促进社会各阶层的合理流动和互惠共赢，加快推进河南省农民市民化进程。

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