中国保障性住房建设的规模探讨

◎ 北京大学经济学教授 平新乔

在房价高企的背景下，保障房问题一直以来便是人民群众议论的热点、媒体关注的焦点、学者研究的重点。中国保障房建设是否可以缓解房价的上涨？中国保障房建设是否有一个适度规模的问题？如果是，那么保障房建设的适度规模应该如何衡量？我们对于这些问题进行了一些研究，其目的在于就中国保障型住房建设的目标模式提出自己的见解。

保障房需顶层设计

中国保障性住房建设需要一个顶层设计，比如，中国保障房到底应该怎么做、做到怎样的程度。按照经济学的概念，保障房属于带有公共品属性的私人品，商品房则属于完全的私人品，当供地给定时，保障房的最优比率问题其实就是公共品与私人品的最优比率问题，这便是机制设计问题。现实中，保障房在我国城市住宅里应当占有多大比率？取决于需求方面的因素，比如，老百姓的消费偏好、居民收入周期变化、居民工作岗位的稳定程度、城市化的进程、居民的财富水平和房贷中首付比率的高低等。供给方面的因素也不容忽视，保障房能够提供多少，取决于地方政府有多大的财力，虽然地方政府可以通过银行对保障房进行融资，但是最后的财力保障，必定还是取决于地方政府的财力，尤其是土地财政的规模。

2009年前中国国土资源部和住房城乡建设部统计定义的保障房主要就是经济适用房，当时，公租房和廉租房很少。2003～2008年间，全国商品房的销售面积每年在60000万平方米左右，2009年上升到90000万平方米。而保障房的销售面积变化不大，始终围绕着3300万平方米上下窄幅波动，反映出该阶段我国保障房建设的相对稳定。如果1套住房为60平米，那么全国每年新增保障房也就是50～60万套，保障房的发展很缓慢。图1清楚表明保障房销售面积占住宅销售面积的比重在不断下降，从2003年的13.5%下降到2009年的3.5%，这说明在住房增量变化中，商品房发展较快，保障房发展较慢。然而，我们要强调现在保障房缺少的问题是夸大的，因为中国1998年实行住房改革之前，居民住房基本都是福利分房，福利分房就是保障房，所以1998年以前盖的房子都是保障房。保障房的问题在于增量，这是一个非常重要的判断，我们原来的住房存量都是保障房，这是一个需要澄清的关键事实。

由于1999～2008年这10年住房增量中的保障房增量比率出现了下降，从2009年起，国家对此给予了重视，提出了比较完备的保障房体系，包括公租房、廉租房、经济适用房、限价房以及棚户区改造这五类。自2009年以来的这3年间，保障房比例下降趋势发生了改变。2010年保障房Ⅰ和保障房Ⅱ占住宅供地面积的比重分别上升为19.83%和21.07%，其中保障房Ⅱ跟保障房Ⅰ的区别在于保障房Ⅱ包括了限价房。以上比例在2011年进一步上升为26.67%和31.26%。保障房供地面积占比的激增，反映出该阶段我国保障房建设的持续高涨。

任务带来压力

2011年国务院提出给全国人民建1000万套保障房，其中，棚户区改造占400多万套，即便如此，真正建设的保障房也有500多万套，是2003～2009年每年50万套的10倍以上，相当于十一五期间保障房建设的总量。这么巨大的任务怎么分配各个省份呢？从总体来看，各省保障房建设的任务量分布相对均匀，全国半数左右省份的保障房任务量在20～40万套之间。与此同时，部分省份的任务量差距仍然较大，我们发现任务房量占全国任务量比例最高的是黑龙江省8%，部分内陆省份保障房任务量占比较高，而北京市、上海市、天津市、广东省等部分发达地区的保障房任务量占比则比较低，其中，有9个省的保障房任务高于40万套，分别为东北地区的黑龙江省、吉林省和辽宁省，西北地区的陕西省，中部地区的 湖南省、内蒙古自治区和河南省，以及西南地区的重庆市和云南省。任务量不足20万套的省份有5个，分别为贵州省、青海省、浙江省、海南省和宁夏回族自治区。

从全国范围来看，相对于2010年保障性住房开工量的580万套，2011年保障性住房的建设任务为1000万套，是2010年的1.72倍，可见，任务量出现了较大的跃升。随着保障房建设任务的层层分解，各省均面临着较大的任务量跃升带来的压力。表1所列的20个省份中，大多数省份2011年的任务量均为2010年开工量的1.6倍到3倍之间。其中，2011年任务量为2010年开工量3倍以上的省份有8个，它们分别为东部地区的广东省、福建省、天津市和山东省，西北地区的陕西省、宁夏回族自治区和青海省，以及西南地区的云南省。

图1 2003-2009年间全国经济适应房占住宅的销售面积比

认清住房需求与买房需求

当前有一种观点，保障房建设可以起到缓解房价高涨的作用。我们认为住房需求与买房需求是两件事情，想租房的人、想住保障房的人不会加入到买房的行列之中，除非是投机的人，他们既要抢商品房又要抢保障房。这意味着大多数住保障房的普通老百姓并不是商品房的需求者。保障房的定位在于，在房价高涨的情况下，使得这部分人有地方居住，因此，保障房建设多，房价也不一定会下降。

研究中，我们将住宅销售价格的对数作为被解释变量，将经济适用房销售面积的对数值作为关键解释变量，并控制收入、实际货币供给、城市化进程的影响，结果我们发现，保障房销售面积与住宅销售价格是一个正相关的关系：保障房销售面积越大，住宅销售价格反而会越高。可见，保障房只能解决在房价上升的背景下，穷人住得起房子的问题，它并不能够对当前房地产市场的价格进行调控。政府也不能将保障房列入当前的房地产调控政策之中，毕竟房地产调控政策只是短期的，而保障房建设则是一项长远的福利事业。

另外，政府应当怎样确定保障房建设的适度规模？是不是保障房建设越多越好呢？2011年保障房建设的预算为1.3万亿元，其中，中央财政1500亿，地方财政2000亿，总共才3500亿，离1.3万亿还有近1万亿的缺口。7月份中央允许各个地方银行资金进入，这个缺口在短期内得到缓和，但是长远来看，银行的钱是要财政归还，利差还是要财政支付。如果保障房占整个供房比例太高，比如，土地增量一半以上给了保障房，那么土地出让金就会下降，政府收入就会减少，建设保障房的资金链就会断裂。这种以政府收入作为投入的保障房建设将会变得不可持续。为了研究保障房建设对土地财政的影响，我们将当期土地出让金作为被解释变量，将前期经济适用房与住宅销售面积之比作为关键解释变量，并控制当期政府预算内收入的影响，结果发现，前一期经济适用房与住宅销售面积之比与当期土地出让金之间是显著的负相关，保障房建设的确减少了政府的土地财政收入。

2011年1000套保障房的建设规模，按每套60平方米计算，已经有60000万平方米，相当于2003～2008年间中国商品房的销售规模。一旦保障房的规模与商品房的规模相当甚至超过商品房的建设规模，则就根本不能指望从商品房的市场发展中为保障房建设提供足够的资金，保障房的建设资金筹措就只能另辟新路。这样，保障房的建设就走上了一条“挤压”、“替代”商品房发展的道路。但是，地方政府一旦没有商品房市场的繁荣作为支撑，土地财政必定不能持久，保障房工程必定会陷入一个政府借债经营的死胡同。这种事业的成本最终由谁承担？还是广大的百姓。

2012年中国在建的保障房会超过2000万套，这包括2011年新开工的1000万套，2012年将要开工的700万套，还有2010年以及以前未完成的近500万套。这样的保障房建设规模已经是2003～2008年全国住房年建设总规模的两倍了。所不同的是，2008年以前，年60000万平方米的建设规模是由广大房地产开发商承担的，而2012年这么大的保障房建设负担是由政府尤其是地方政府承担的。当然，地方政府会让央企进入建保障房，会让其他社会资本经营保障房，但是前提是房子产权归央企，或者房子产权归其他社会资本的开发商， 而这样一来，所谓的“保障房”就不再是保障房了。这只能说明：政府本来就做不了每年这么多的保障房，做多了，做成的必定不是保障房。因为，太大的保障房规模使得政府做保障房的能力失去了保障。

表1 2011年部分省份保障房建设任务与2010年的对比情况

如果政府按“实事求是”的优良传统办事，就应该老老实实地把保障房的规模降下来。按目前的能力，除去棚户区改造，一年能新开工250万到300万套公租房和廉租房，坚持个10年，其效果会比5年建3600万套保障房的目标好。现在政府官员喜欢“庄严承诺”，总之，建设要服从客观规律，这是第一位的。