保障房落实再审视

2009年以来各地集中建设的保障房陆续投入市场，对解决中低收入人群居住难题，缓解住房供需矛盾起到了积极作用。与此同时，各地也频繁曝出保障房申请冷清，尤其是公租房与廉租房的申请。为何出现期待很高的保障房申请竟会出现“叫好不叫座”的现象？笔者对各地保障房政策与项目仔细分析后得出原因有多方面：一是对申请人条件要求过高，审批流程复杂；二是公租房、廉租房租金与市场价相比并不“实惠”；三是保障房所在地大部分在市郊，交通不方便，通勤成本太高。这些问题使得保障房真正应该起到的作用大打折扣，因此今后在保障房申请、规划、管理等方面要适当调整，才能使其保障的作用有所体现。

一、保障房源与保障人群匹配

目前，保障房分为5类，租赁性质的廉租房与公租房，拥有部分产权的经适房，拥有产权的限价房与定向安置房。各地在保障房申请政策大多要求为：廉租房、经适房与限价房的申请条件既有收入要求，还有户籍要求；公租房申请基本上只有收入和工作时间要求。这5类保障房中，在建及已经上市的大部分是经适房与廉租房，公租房所占的比重非常小。

各地经济发展不同，人口规模不同，对保障房的需求也不尽相同。大部分三四线城市房价上涨较缓、外来人口较少，保障房需求倾向于是经适房，廉租房与公租房则较少。二线城市房价较高，并且有较多外来人口，保障房需求以经适房、廉租房为主，公租房为补充。一线城市及重点二线城市，房价高，并且基本以外来人口为主，以深圳为例，户籍人口不足300万，实际总人口达到1900万，外来人口远大于户籍人口，北京、上海、广州等重点城市也是如此。对保障房的需求则是以公租房为主，经适房与廉租房补充。而按照经适房、廉租房为主，公租房为补充的规划、建设思路，大部分中低收入人群是享受不到保障房的。因此对于经济发展较快的城市，保障房没有起到预想效果的主要原因之一就在于此。为解决这个矛盾，一个有效的方式是将廉租房与公租房合二为一。廉租房与公租房二者相同点为目标群体相似，都是提供给城市内中低收入者租赁住房，区别点不大，只是户籍的差别导致对申请者的收入要求有差别，廉租房面对收入最低的户籍居民，公租房面对收入稍高的非户籍居民。如果将二者统一协调，提供给所有中低收入者，用收入确定租金，既解决了户籍导致的居住补偿问题，又将现有房源提供给更多需求者，还充分利用了社会资源。

二、租赁价格与租赁需求匹配

廉租房与公租房的租赁定价是各地讨论较多的一个问题。部分城市公租房租赁价格确定为所在城市住宅租赁平均价格的8折，也有些城市租赁价格确定为所在区域住宅租赁平均价格的8折。但不论哪种方式，公租房租赁价格仍较高，并且体现的差异性不强。以北京为例，三口之家及以下家庭公租房申请的收入要求是年收入10万元（含）以下，扣除五险一金外，家庭可支配收入为8万元，若30%用于住房已经是上限，每月可支付租金为2000元，实际用于生活的费用每月人均只有1556元。而五环外公租房租金为41元/平米/月～46元/平米/月，60平米房子的租金为2460元～2760元，显然高于此类家庭可承受能力。如果位置稍好的公租房，租金价格会更高一些。因此，公租房租赁价格不能一刀切的以市场价格8折计算，要以其面对群体的实际收入水平确定。针对这一点，部分城市已经开始提出给予一定住房补贴。

三、保障目标与住房规划匹配

各地保障房大多建设在城乡结合处，并且是大社区形式。这种保障房布局一是带来局部地区人口密度大、交通拥挤、配套设施严重不足，北京天通苑社区表现得即非常明显；二是生活配套不足，上下班通勤成本很高，朝阳常营项目、海淀苏家坨项目表现明显；三是大量中低收入人群长期聚集的社区容易沦为贫民窟，无论对社区内居民还是对社会危害都比较大。大型保障社区国外已经有许多经验教训，纽约的皇后区就是一个比较典型的例子，大量低收入人群由临时居住变为长期寄居，加之社区管理不善，社区很快由最初的保障服务社区沦为远近闻名的贫民窟。要改变这一点，必须在保障房社区规模、选址等多方面采用灵活、合理的方式。

1.以中小社区为主。按照现有保障房社区容积率、套均面积要求计算，保障房社区套密度比普通商品房社区高出30%，人口密度为普通商品房社区的1.4倍，有些社区可能更高，社区居住已经相对紧凑。如果按照保障房大社区模式，大量人口过于集中，人口压力导致的生活配套、公共交通压力将非常严重，给后续管理带来一系列的困难。如果管理不能及时到位，社区整体一定是混乱不堪。因此保障房社区应与中小规模社区为主，保证社区内配套及周边交通良性循环，切勿造成恶性循环。

2.多层次选址布局。商品房配建一定比例的经适房及限价房已经实施较长时间，不过现有保障房大多是在城乡结合处。保障房选址应分类选取，根据对应人群合理布局。尽管保障房社区都是面对中低收入人群，但各类人群仍有一定差别。例如公租房多面向非户籍的外来务工者，他们需要的是就近工作地点的临时居住场所，因此公租房分布在交通配套较方便地点为宜。类似北京推出的远洋沁山水公租房项目，周边有多个公交站点，并且距离地铁一号线仅600米，交通非常方便，恰好满足公租房需求。经适房则略有不同，经适房面向户籍人口，拥有部分产权要长期居住，因此经适房居民更关注社区环境、户型面积等，对地理位置的敏感程度要小于公租房。北京市规定四环内不再建设经适房的原因除考虑了土地出让收入以外，这一点也是主因。因此，保障房布局应多点开花，分层布局，既规避了大社区模式，又能提高保障房的利用效率。当然这必然会影响到地方政府的土地财政收入，需要地方政府设定一个明确的标准，衡量土地出让金收入与中低收入人群居住保障两件事孰重孰轻，只有这样保障房规划才能做到多层次布局。

3.配套前置，营造氛围。现有保障房社区生活配套与交通配套大多是入住一段时间，入住居民达到一定数量以后逐步完善。配套不完善无疑影响了居民的申请热情，造成入住率低，而入住率低更不符合配套设施设立要求，这样形成一个恶性循环，大大降低了保障房社区应该起到的作用。要解决这一点，必须适当采用成熟商品房社区的规划思路，即提前建设生活配套，设立交通站点，吸引中低收入者尽快入住。生活配套与交通站点设立的数量与规模可以根据入住数量适当调整，但一定要前置。生活配套与交通实施完善是培育一个社区最基础的条件，也是最重要的条件，只有这二者完善以后入住率才能稳步上升。北京的常营保障房社区由于周边交通条件不完善，导致入住率难以快速提高便是一个例证。

四、保障标准与保障范围匹配

各地陆续公布的保障房申请标准，是以地方经济发展水平及居民收入水平直接挂钩的。经济发展与收入增减是持续变化的，因此申请标准应动态调整。此外，在申请标准调整的同时，对入住人的收入也要动态监管，入住者收入降低，要适当降低租金或给予住房补贴，入住者收入提高，要相应提高租金或免除申请资格。只有建立有进有出、合理轮换的退出机制才能保证保障房的保障范围准确、合理。规避廉租房、公租房由临时居住所变成长期居住所。美国保障社区也经历这一过程，上世纪50年代中期前保障房社区仅作为具有工资性收入的低收入家庭的临时居住点，由于退出机制不明确及监管不力，导致50年代后期至90年代中期，保障房社区变为拆迁改造居民、低收入者的长期居住点。因此不明确的退出机制容易导致有进无退，保障标准与保障范围不匹配。

总之，在大幅度提高保障房建设数量的同时，将保障房的供给、价格、配套与居民的需求紧密相连，必将民心工程变成贴心工程、爱心工程。