《电力安全事故应急处置和调查处理条例》释义

《电力安全事故应急处置和调查处理条例》释义

第1讲 总则

总则是对条例主要内容的原则性、概括性规定，是统领全篇内容的总纲。总则共7条，主要规定了条例的立法目的、电力安全事故的定义、电力安全事故等级划分标准及其特殊情况的处理，明确了国务院有关部门、地方人民政府在事故应急处置和调查处理中的职责和义务，以及对电力企业、电力用户和个人在电力安全事故的报告、应急处置、恢复供电和事故调查处理方面的总体要求。

1 立法背景

电力是现代文明社会不可或缺的基本能源，电力工业是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，电力系统安全稳定运行和电力可靠供应直接关系到国民经济发展和人民生命财产安全，关系到国家安全和社会稳定。长期以来，电力行业高度重视安全生产工作，按照党中央、国务院关于安全生产工作的统一部署，不断加强电力安全监督管理，切实落实企业主体责任，建设完善电力应急体系，电力安全生产形势总体稳定。但是，随着电力系统结构日趋复杂，控制和管理难度不断加大，自然灾害和外力破坏对电力系统安全影响日益严重，发生电力安全事故并导致电网大面积停电的风险时刻存在。制定《电力安全事故应急处置和调查处理条例》，对于减轻电力安全事故损失和尽快恢复电力正常供应，对于规范电力安全事故调查处理和落实安全责任追究，对于防范和减少电力安全事故，具有重要和深远的意义。

制定《电力安全事故应急处置和调查处理条例》的必要性体现在以下几个方面。

(1) 电力安全事故对社会造成的影响较大。现代社会对电力的依赖性越来越强，电力安全事故虽然可能不直接表现为重大人员伤亡或者经济损失，但会对国民经济、社会稳定和人民生活造成较大影响，且波及面广，事故后果影响大。电力安全事故的应急处置和调查处理并未在《生产安全事故条例》中作出规定，因此，需要制定专门的行政法规以规范电力安全事故的应急处置和调查处理工作。

(2) 电力安全事故应急处置要求高。发生电力安全事故，特别是造成电网大面积停电时，需要及时开展应急处置，尽快恢复电力供应，最大程度减轻事故损害，防止次生灾害发生。电力安全事故应急处置涉及政府、电力监督机构、电力企业、电力用户等多个方面，涵盖电力发输供用各个环节，专业技术难度大，协调联动要求高，有必要制定专门的行政法规对应急处置中各方的职责和义务予以规范。

(3) 电力安全事故调查处理工作专业性强，事故追责可能超出属地范围。电力系统运行具有网络特性和发输供用同时瞬间完成的物理特性，发生电力安全事故可能涉及多个省(自治区)、市，也可能涉及发电企业、电网企业和电力用户等多个行为主体，取证和调查难度大，专业性强，事故责任向上追溯有可能超出事故发生地行政区划范围，因此需要制定专门的行政法规对事故调查处理权限和程序进行规范。

2 立法目的

2.1 加强电力安全事故的应急处置工作

随着我国经济社会的快速发展，社会对电力的依赖程度越来越高，发生因自然灾害或者事故造成的电网大面积停电，将对人民生产生活、社会公共秩序、国民经济发展造成巨大的影响。近年来，国内外先后发生多起重大电力安全突发事故，因此，加强电力安全管理应急管理工作，提高电力系统应急能力，最大程度地减少事故损失，都十分重要和迫切。

2.2 规范电力安全事故的调查处理

事故调查处理是一项严肃、严谨而重要的工作，对于查明事故原因，严格事故责任追究，督促事故单位认真吸取事故教训，落实事故防范和整改措施，防止事故再次发生，具有十分重要的意义。因此，必须从法律法规层面对事故报告和调查处理的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定。电力安全生产的特点决定了电力安全事故调查处理具有专业性强、技术要求高、调查取证复杂等特点，更需要制定严格、明确、可操作的调查处理程序以确保事故调查处理工作规范有序开展，努力做到客观、公正、高效。因此，规范电力安全事故的调查处理，是制定条例的基本立法目的之一。

2.3 控制、减轻和消除电力安全事故损害

电力系统的网络特性，决定了电力安全事故具有较强的连锁扩散性。经过多年的发展和建设，我国已经基本形成了以500 kV电压等级主干网架为主，西电东送、南北互济的电网格局，截至2010年底，220 kV以上输电线路总长度达到44.6万km，变电容量达到19.9 kVA，电网规模居世界第一；全国装机容量达到9.66亿 kW，总装机容量居世界第二。如此庞大和复杂的电力系统，一旦发生电力安全事故，有可能引起连锁反应，如果不及时采取应急处置措施，将造成事故范围扩大，引发电网大面积停电，并诱发严重的次生灾害。因此，必须有效地控制、减轻和消除电力安全事故损害，防止事故范围扩大，保证电力系统安全稳定运行和电力可靠供应，这是条例的最终立法目的。

3 编制原则

(1) 与社会发展和电力工业发展需要相适应，体现科学发展和安全发展的要求，注重电力系统安全，对电力规划、建设、运行起到良好的导向作用。

(2) 与国家有关法律、法规的规定相协调，以《安全生产法》、《突发事件应对法》等有关法律为依据，与《生产安全事故条例》、《电力监督条例》、《国家处置电网大面积停电事故应急预案》等有关法规相衔接。

(3) 与电力安全生产工作目标相一致，即杜绝重大以上电力生产人身伤亡责任事故，杜绝重大以上电网大面积停电事故，杜绝电厂垮坝事故；防止重大以上环境污染事故，防止主设备严重损坏事故，防止对社会造成重大影响的事故；维护电力系统安全稳定运行；保持电力安全生产持续稳定。

(4) 与电力安全生产实际工作相结合，借鉴以往电力事故应急处置和调查处理的实践经验，充分体现电力安全生产的专业特点，集中发挥电力行业各单位力量。

4 电力安全事故等级划分标准

依据《突发事件应对法》关于事故灾难类突发事件的分级规定，同时与国务院《生产安全事故条例》保持一致，条例将电力安全事故划分特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4级。

按照电力安全事故的4个等级，事故等级的主要判定项包括以下5点。

4.1 电网减供负荷的比例

区域性电网根据不同减供负荷比例划分为4级，见图1。省级电网和城市电网根据不同减供负荷比例划分为4级，见表1和表2。

图1 区域性电网事故等级划分

4.2 城市供电用户停电的比例

根据城市类型、城市电网负荷以及城市供电用户停电比例，判定不同的事故等级，如表3所示。

4.3 对电压的影响和持续时间

一般事故：发电厂或者220 kV以上变电站因安全故障造成全厂(站)对外停电，导致周边电压监视控制点电压低于调度机构规定的电压曲线值5 %以上10 %以下并且持续时间2 h以上。

4.4 发电机组故障停运的时间和后果

较大事故：发电机组因安全故障停止运行超过行业标准规定的大修时间2周，并导致电网减供负荷。

一般事故：发电机组因安全故障停止运行超过行业标准规定的小修时间2周，并导致电网减供负荷。

其中，发电机组因安全故障停止运行是指并网运行的发电机组(包括各种类型的电站锅炉、汽轮机、燃气轮机、水轮机、发电机和主变压器等主要发电设备)，在未经电力调度机构允许的情况下，因安全故障需要停止运行的状态。

表1 省级电网事故等级划分

表2 城市电网事故等级划分

表3 城市供电用户停电事故等级划分

4.5 供热机组对外停止供热的时间

较大事故：供热机组装机容量200 MW以上的热电厂，在当地人民政府规定的采暖期内同时发生2台以上供热机组因安全故障停止运行，造成全厂对外停止供热并且持续时间48 h以上。

一般事故：供热机组装机容量200 MW以上的热电厂，在当地人民政府规定的采暖期内同时发生2台以上供热机组因安全故障停止运行，造成全厂对外停止供热并且持续时间24 h以上。

6 对事故情形特例的说明

条例规定了两类事故情形特例。其事故等级划分标准由国务院电力监管机构另行制定，报国务院批准后执行。

第1类是由独立的省级电网或者通过单一输电线路与外省连接的省级电网供电的省级人民政府所在地城市电网减供负荷或者供电用户停电的情形。独立的省级电网(如目前的西藏电网)是指与其他省级电网没有交流输电线路联系的电网。单一输电线路是指单回路输电线路(一回三相交流输电线路或一回正负双极运行的直流输电线路)，或者同杆架设的双回输电线路。通过单一输电线路与外省连接的省级电网目前有新疆电网和海南电网。

第2类是指由单一输电线路或者单一变电站供电的其他设区的市、县级市电网减供负荷或者供电用户停电的情形。单一变电站供电方式：一个城市由唯一一个变电站供电的方式。由一回路或多回路输电线路串联供电的多个变电站的供电方式视同于单一变电站供电方式。

（摘编自《〈电力安全事故应急处置和调整处理条例〉释义》）