浅析失地农民的社会保障问题

张瑞敏

自古以来，土地是农民不可缺少的获取物质保障的主要资源，是农民赖以生存的根本。然而，随着城市化和工业化进程的加快，越来越多的土地被征用，失地农民的数量也越来越多。就目前而言，全国失地农民的数量总数估计在4000万人左右，并且以每年200多万人的速度增加，据预测，2020年，我国失地农民的总数将超过1亿。

一、当前我国失地农民的社会保障权中存在的主要问题

（一）主权界定不明晰导致的征地程序不规范

《中华人民共和国宪法》规定；“农村和城市郊区的土地，除由法律規定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”《土地管理法》第十条以及《农业法》第十一条均规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有，由村内各该集体组织的或村民小组经营管理；已经属于乡(镇)集体经济组织所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”所以，综上分析，我们国家的土地集体所有权包括集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或村民小组、乡（镇）集体经济组织。但是我国的当前的现实情况是，三级几乎都不存在相应的集体经济组织，因此集体土地所有权由村委会、村民小组或者乡（镇）政府代行。所以就形成了这样一种局面，农民只对自己的土地具有使用权，在征地的过程中并不能参与决策，虽然法律规定集体土地归农民集体所有，但是农民并没有途径行使相应的权利，这就为部分村干部利用职权之便，私自处置土地而提供了条件，甚至有的农民的土地已经被占用，自己却毫不知情。主权界定的不明确导致在征地过程中一系列的问题，在出现问题时候，相互扯皮，推卸责任，而农民利益却无人过问。

（二）土地补偿费用低

《中华人民共和国土地管理法》第47条规定；“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。”

以北方地区农民为例，假设现在普通农户平均每家是4口人，人均0.8亩，经过计算，所有的补偿费用加在一起大概在65000-70000元之间。农民失去耕地后，没有办法再从土地获得粮食，仅食品消费一家人一年大约1万元左右，这样赔偿款只能维持6到7年时间，而且不包括大病、教育、物价上涨、通货膨胀等因素。所以多数农民失去土地之后，生活水平下降。土地被征用之后，用途转变，价值几十倍甚至上百倍的增加，而农民却无法享受土地增值的价值，使农民利益受损。

（三）失地农民就业形势严峻

农民长期的生活过程中，接触的最多就是土地，除了种地，他们多数没有其他的技术。而且失地农民家庭成员的文化程度普遍不高，初中及以下文化程度可占到总人口数的70%以上。较低的文化程度决定了他们在失去土地之后，很难找到收入高、待遇好、稳定的工作。即使找到工作也是耗体力、报酬低、没有福利的零工。此外，农民本身的一些传统观念和思想意识影响他们的就业观念，他们认为一些保姆，保安，清洁工等工作是有失面子的事情，而且收入也不高，所以很多年轻的农民外出找工作的积极性也不高，平常都以打麻将、赌博等消磨时间。再者，政府对于失地农民的就业投入不够。多数被征地农民没有得到就业安排，也很少对失地农民进行就业培训，部分地区虽然安排了就业培训，但是参加培训班要缴纳费用，而且培训之后也没有介绍安排工作，没有实际的意义。

（四）失地农民的社会保障情况不容乐观

失地农民的社会保障应该包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障制度、再就业优惠政策、教育培训等方面的内容，但从实际情况上来说，对于失地农民实行的只有最基础的养老为主的生活保障，项目是比较单一的。而且在现行条件下，农民还没有参加城镇社会保险的资格。

保障水平上，失地农民的保障水平应该高于城市居民的最低生活保障水平。但是实际情况之中往往不是如此，有的地区甚至在最低生活保障水平之下，这就使得农民的参保积极性不高，生活没有保障。

失地农民的社会保障基金来源也呈现不稳定的态势。失地农民的社会保障基金主要由个人、集体和财政共同承担，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方法。当下，政府在社会保障上之处严重倾向于城市，城乡之间的差距也呈现夸大的趋势。

在社会保障的管理层面上，失地农民的社会保障的管理出现各自为政、职责不清的情况。社会保障局、劳动局、卫生局等之间相互之间的服务范围没有界定清楚，没有同意的管理机构进行规划，以至于政策出台在执行过程中出现各种问题，有利益相互争抢，出现问题则是相互推诿。

三、解决失地农民问题的国内外先进经验

（一）美国

美国的失地农民的解决方式的指导思想是“少征地。产业促进就业，就业实现保障。”

征地成本上，美国征用农民的土地代价是非常高的。原因在于政府对于失地农民的补偿包括三个部分。首先是补偿费用，补偿的标准是以土地的市场价格为基准，加上土地可以预期的未来可增加的价值，并充分考虑到土地所有者的利益。其次，被征地者还可以享受一定的税收优惠。再者，考虑到被征地附近的土地可能受到的影响，被征地附近的土地所有者也会得到一笔来自政府的补偿。综上可以看出，征用土地所要支付的高额成本也使得美国政府“不轻易征用农民土地”原则得以实现。

就业保障方面，美国政府也有相应的制度安排。由政府出面，借助社会上的各种资源，根据各个地方不同的情况，积极培育主导产业，带动新产业的发展，提供大量的空缺岗位，解决失地农民的就业问题。此外，政府还出台了一系列相关法令，加强失地农民的职业教育培训。

在社会保障方面，农民不存在城镇和农民的户籍之间的划分，被征用土地的农民在实现非农就业之后，就可以按照规定享受相应的社会保障政策。

（二）上海的“小城镇模式”

上海市2003年《上海市小城镇社会保险暂行办法》中规定了将失地农民纳入小城镇社会保障体系。同年发布的《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障办法》规定征用地单位承担的征地费用应该首先用于被征地人员的安置补助费，安置补助费应当首先用于落实社会保障。失地农民的社会保障被推向了一个重要的位置，在制度层面上得到改善。

失地农民被分为征地劳动力（男性年满16周岁不满55周岁，女性年满16周岁不满45周岁，具有从事正常生产劳动能力的劳动力）和征地养老人员（男性年满55周岁，女性年满45周岁的人员）两类。征地单位需要为征地劳动力缴纳高于农民保障待遇的小城镇社会保险费，为征地养老人员缴纳男性15年、女性20年的征地养老费。小城镇社会保险费包括不低于15年的小城镇基本养老、医疗社会保险费和养老、医疗以及不低于24个月的生活补贴等补充社会保险费；征地养老保险费包括生活费、医疗费、补助费等费用。

在资金的管理上，小城镇模式采取的是社会统筹和个人账户相结合的模式。为实现社会统筹，政府从失地农民的安置补助费中强行征缴基本社会保险。按上一年社会平均工资的25%为征缴基数，其中17%为养老保险，5%为大病医疗保险，2%为失业保险，0.5%为工伤保险。补充社会保险则是在政府的鼓励和指导下，存入个人账户中，并可用于多种用途。

结语

从以上的分析中我们可以看出，失地农民作为在工业化进程中中出现的一个特殊群体，其生存状态不容乐观。而且，针对失地农民的完善的社会保障体系依然没有建立，失地农民的生活缺乏制度性的保障。因此，我们要在广泛借鉴国内外先进经验的基础之上，因地制宜，因时制宜，消除失地农民的后顾之忧，使农民失地不失业、失业不失利、失地不失财，顺利实现由农村向城市、农业向非农、农民向市民的转变，进而促进整个社会的和谐稳定发展。