还“能见度”于民才能遏制权力期权化

文/汤啸天（上海市法学会副秘书长，上海政法学院编审）

还“能见度”于民才能遏制权力期权化

文/汤啸天（上海市法学会副秘书长，上海政法学院编审）

权力期权化是更为隐蔽的权钱交易

形象地说，权力期权化就是延时兑现的权钱交易。官员在位期间，以公权力埋单的方式合法地付出投入，待其退位以后再安全地收回利益。相关的调查表明，权力期权化只不过是把任上权力操控的结果留待任后享受。权力期权化的特殊之处在于，行为人放公权力的“长线”，钓个人私利的“大鱼”，获取证据的难度更高了。原上海建设党委书记、上海市房地产行业协会会长陈士杰，原上海市房地局副局长、上海土地学会会长殷国元等，都是退休后“下海”捞“大鱼”的实例。以房地产开发为例，开发商投桃报李向公权力掌控者输送利益的方式可以分为即时兑付模式、远期兑现模式，以及前两者兼有的混合模式三大类型。即时兑付，在操作上类似于“一手钱，一手货”，只要事情一办成，商家必须在尽可能短的时间内，直接把利益交付给官员本人或其亲朋等事实上的代理人。远期兑现，是指开发商得到官员的“关照”之后，根据官员的暗示，采取从长计议的策略，等干部离任或下海后再给予“好处”。即时兑付与远期兑现的混合模式，是指商家既要马上满足官员的欲望，又要对官员离任后的利益获取作出不动声色的安排。仍以殷国元为例，他在2005年退休后担任上海市土地协会会长。此后直至案发，他仍然索取、收受巨额贿赂。受贿最多的一笔竟达1300多万元，一天之内可以轻轻松松地收进7套房子。由于官员在任职时利用职权作出的投入是“无形”的，其退休后狂收“期权”的行为往往隐蔽较深，仅仅知晓一般情况的人员很难获取证据。尽管我国近年来反腐败斗争成绩显著，打击力度不断加大，但从整体上看，对权力期权化的遏制是不力的。

领导干部权力期权化，作为一种以权力为资本参与社会物质利益再分配的腐败，最大特点是不直接涉及金钱，没有“一手权、一手货”的对价过程，交易时间向后延伸，空间和权力“寻租”的交易标的物更加不确定，形式异常隐蔽。加之我国反腐败斗争的传统手段局限于举报、查账、双规“三板斧”，客观上形成了权力期权化比一般腐败行为暴露率更低、惩处率更低的局面。从犯罪学的角度看，犯罪也有成本收益问题，当犯罪的收益大于成本时，行为人就会竭力追求，反之就会放弃。权力期权化在某种程度上可以说是一种“无本万利”的犯罪，其作为资本投入的只是在土地拍卖、工程竞标、规划修改等环节的公权力“关照”，是不需要耗费任何私人财产的。况且，这种来自公权力的“关照”，有的经过当事人事先策划，有的是双方心照不宣，特别是双方经过利益均沾的多次合作之后，暴露的概率反而降低了。

政府信息公开不到位与遏制腐败不得力是互为因果的复杂关系。坦诚地说，如果所有官员都以敬畏之心在众目睽睽之下工作，权力期权化就没有存在的市场。

“制度+科技”是突破口

近年来，加强对权力的制约和监督已经成为越来越多人的共识，不少地方已经提出了将“制度+科技”作为反腐倡廉工作的突破口的思路。应当充分肯定，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，就可以遏制权力期权化的蔓延。所谓制度，是指体现某种理念的规则体系，是无一遗漏地约束和规范所涉范围主体行为的规则及其执行和实现。通俗地说，制度不仅是规则体系，更为重要的是得到无一例外的执行。制度如果得不到一体遵循，就是合法地“撑死胆大的、饿死胆小的”。提出用“制度+科技”打击腐败，首先要有把公权力这只“老虎”关进“笼子里”的制度设计，加之科技力量的作用才可能做到“用无私的电脑管住有私的人脑”。

（一）制度不能是贴在墙上的装饰品

制度是基础，是建立综合性约束体系的根基，只有当制度处于不可替代、不可逾越的重要位置时，制度才能够发挥正向的引导作用。制度如果不能实实在在地操作，那怕制定得再好的制度也只能是贴在墙上的一纸空文，除了能够应付检查考核之外就没有任何作用。以澳大利亚为例，责任性、透明性、公正性是澳大利亚政府为防范腐败而坚持的三个重要原则。责任性是指政府及其官员必须对其政策、决定和行为负责；透明性是指政府的构成、工作程序和决策必须公开接受公众监督；公正性是指政府及其官员的决策必须基于客观标准而不能带任何偏见和成见。根据责任性、透明性、公正性的原则，澳大利亚制定了一整套操作性很强的制度，形成了内部与外部、行政与司法、官方与民间既相互支持又相互制约的有效监督机制。当前，在我国的问题是，并没有人公开反对“把公权力关进笼子里”的理念，而实际上公权力并没有得到有效的限制，“上有政策、下有对策”几乎成了公开的秘密。我国的反腐败斗争之所以至今缺乏根本性、全局性的突破，也是和顶层制度设计的不坚决、不得力有关的。例如，我国早就有领导干部申报收入等事项的制度，但是，实际操作中基本上变成了“照抄工资单”。2010年重新修订和颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中也做了一些规定，包括要申报个人收入、子女配偶的从业、房产、投资等情况，但也没有能够起到从根本上遏制腐败的作用。

（二）不能坐等条件成熟再制定科学的反腐败制度

我国反腐败斗争的事实已经证明，靠中央派员调查、凭举报信突击整治，都不是高效率的制度机制发生作用。依靠小偷等偶然因素的介入发现腐败分子更是被动到了极点。事后而为的严厉查究虽然对腐败分子有一定的震慑力，但是，“查到谁、谁倒霉”的事后查究，既不能达到防患于未然的作用，反而在一定程度上起到了提醒腐败分子谨慎行事的作用。权钱交易在我国并不是鲜为人知的腐败手段，但由于虽然有“老鼠过街人人喊打”的声势，对权钱交易的制度约束一直偏软偏弱，权钱交易也相应地从一般形态发展到了权力期权化。其实，无论是即刻兑现利益的权钱交易，还是延后支付报偿的权力期权化，正在或者曾经执掌公权力的官员都得到了丰厚的利益回报。转移财产的过程本身就是新痕迹遗留的过程，只要痛下决心从官员财产申报制度开始抓起，真正敢冒险搞权钱交易的官员人数一定会下降。如果说，在我国建立官员财产申报制度尚有社会诚信体系与信息统计体系两大缺失的难处；同时就必须认识到，发挥我党集中力量办大事的传统，充分发挥社会主义制度的优越性，社会诚信体系与信息统计体系缺失的困难可以战胜，遏制权钱交易的制度体系建立也指日可待。

在我国，并不是没有制度设计比较坚决、执行得比较好的制度，但恰恰不在反腐败领域。例如，酒驾入刑在我国提出时也曾经遭遇反对的声音。有的人公开表示，每个人的酒量不同，以统一的标准衡量什么是酒后驾车、什么是醉酒驾车缺乏科学性。但是，由于有关方面顶住压力，完成了醉驾入刑的立法，使得2011年全国酒后驾驶案件较2010年同期下降45%。一般而言，人们总是“先有规则、后有游戏”的，但随着社会经济的高速发展，也确实存在“在游戏过程中制定规则”的情况。从任何人都存在人性弱点的基本规律出发，遏制人性弱点的规则一定是在履行公务、监督权力的过程中逐步制订、逐步完善的。鉴于人性的弱点与权力的结合会给社会带来超乎寻常的破坏力，对人性弱点的遏制必须以公权力掌控者为主要对象。同时，我们既不能奢望遏制人性弱点的制度体系一旦建立就能够完全地遏制腐败，也不能奢望反腐败制度建设会有自然形成的基础性条件。从某种意义上说，反腐败制度体系的建设“有条件要上，没有条件，创造条件也要上”。

（三）不能奢望科技力量能为疲软的制度“加钙”

对在位官员的权力缺乏有效的监督是权力期权化产生的根本条件，提出用“制度+

科技”遏制腐败必须解决制度的虚假

化和疲软化问题。在腐败问题已经遭致公众愤怒的今天，绝大多数腐败分子都会以“好话说尽、坏事做绝”隐蔽自己，任何有正义感的人都会感到制度是虚假、疲软、管下不管上的。编织反腐败的法网当然需要借助科技手段，但科技手段仅仅是可以利用的工具，科技手段并不能自然而然地对腐败产生遏制力。科技手段可以就制度的执行状态作出如实的记录，同样，科技手段也可能利用制度的漏洞把腐败掩藏起来。如果制度本身是疲软的，特别是权力结构层面的问题不解决（例如对一把手的监督问题），无论在微观层面使用多少科技手段，腐败的蔓延只能有增无减。高科技手段类似于枪支弹药，关键是要看掌握在谁手里、为什么而使用。从某种意义上讲，在缺乏民主制度的环境中，越是依赖高科技往往越容易造成腐败。

信息公开是关键

按照“制度+科技”的思路，对行政权的监督必须达到“权力边界与权力运行程序公布于众，权力运行痕迹每一环节可查，权力运行全程受监控，权力责任人终身可问责”的程度才可能真正发挥作用。显然，信息公开与保守秘密的矛盾必须妥善解决。

近年来，政府公信力的下降已经是不争的事实。依法理，所有执掌公权力的部门和公务人员，都要为自己的所为承担提供事实依据和法律依据的责任，并接受公众质询。公信力意指使公众信任的力量，核心是信任。没有公开、公平、公正，就不会有信任。公信力是社会成员基于信任、信赖而汇聚成的巨大力量，基础是公开的真实告知。通俗地说，公信力是因为持之以恒地公开、公平、公正所汇聚在民心中的神奇力量，是不可能人为制造的。据中国社科院2011年法治蓝皮书发布的《中国政府透明度年度报告（2010）》，我国政府信息公开情况喜忧参半，至少存在七大问题。特别令人关注的是，个别地方政府的信息公开工作存在退步现象。我国的《政府信息公开条例》第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。这一提法与世界上几乎所有建立了政府信息公开制度所规定的免除公开条件十分相似，但在实践操作中“以公开为原则，不公开为例外”恰恰变成了“以不公开为原则，公开为例外”。从世界各国政府信息公开的经验看，无一不是坚决地采用阳光法则，以最大限度满足公众的知情权、参与权、表达权、监督权作为维护社会稳定的根本手段。如果忧虑公开政府信息会引起混乱，“维护社会稳定”就可以成为阻止政府信息公开的最大理由。反之，如果认识到政府信息公开的虚化更会引起混乱，维护社会稳定就是推进政府信息公开的最大动力。时至今日，我们应当认识到阳光是最好的消毒剂，政府信息公开是社会稳定的最佳增效剂。以保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现，从信息公开不到位与遏制腐败不得力的被动局面中解脱出来。

政府信息公开不到位与遏制腐败不得力是互为因果的复杂关系。坦诚地说，如果所有官员都以敬畏之心在众目睽睽之下工作，权力期权化就没有存在的市场。正因为政府信息公开至今还有相当大的距离，人民群众虽然具有理论意义上的监督权，但由于政府信息公开的“能见度”不够，监督就只能是“雾里看花”了。“能见度”本来是气象学名词，是反映大气透明度的一个指标，即具有正常视力的人，在当时的天气条件下还能够看清楚目标轮廓的最大距离。其实，公权力的运作也有能见度问题。在社会管理领域“能见度”完全是人为控制的。如果以涉及“保密”或者“敏感问题”而遮蔽本应当公开的信息，实际上就是扩大了腐败分子的自由度，加大民众监督的难度。面对产品质量乱象丛生，民众曾经呼吁“借我一双慧眼吧”；针对反腐败斗争的严峻形势，大声疾呼“还能见度于民”应当是顺理成章的。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com