“阳光法案”的代表吁求

崔丽 罗军辉

在最近几年的全国人代会上，一位满脸络腮胡须的代表总是格外引人关注。络绎不绝寻访他的记者，往往只为求证一个问题：今年官员财产申报公开的建议，还提吗？

常常不等记者发问，他会哈哈一笑：“接着提！”

这就是韩德云，重庆市律师协会会长，十届、十一届全国人大代表。从2006年起，他连续7年7次提出官员财产申报公开制度的议案、建议。

他是官员财产申报制度这一“阳光法案”的力推者，但不是唯一的一个。

并不是一个人在战斗

韩德云是以律师身份当选人大代表的。刚开始，这位交往广泛、业务精湛的律师，自认不愁提不出建议和议案。刚当代表时，他提交的议案、建议，关注的内容涉及方方面面。

2006年，韩德云第一次提出官员财产申报公开立法议案，立即吸引了媒体的关注，他没想到，此举一发不可收。

不过，他并不是最早吁求官员财产申报制度的全国人大代表。

“腐败的问题，已成为全国上下千夫所指、万民所恨的社会毒瘤。遏制领导干部以权谋私、聚敛财富，应引起全党全民的充分重视。”

2005年的全国人代会期间，十届全国人大代表、烟台大学教授、国家有突出贡献的中青年专家王全杰向大会提交了《建立官员个人资产申报制度》的议案。随后，他应邀列席全国人大常委会会议，参与公务员法草案的讨论。遗憾的是，建立官员个人资产申报制度的建议最终没有被纳入公务员法。

2007年全国人代会，王全杰与其他数十名代表再次建议用“阳光法案”遏制官员腐败，要求县级以上的领导干部，在参选前或任命前必须通过法定途径在媒体上公示个人财产，在任期内、任满、调任时向社会公示资产变化情况，接受选民和广大群众的质疑和监督。

而在地方人代会上，同样不乏这方面的呼声。

“公开官员财产，将其放在大众的监督下，才是最有力的反腐。”在2012年1月召开的浙江省十一届人大五次会议上，省人大代表、台州市人大常委会秘书长叶维军等代表提出《关于要求制定出台〈浙江省官员财产公示条例〉的建议》。

“出台官员财产公开的法律是迟早的事。”叶维军认为，浙江作为东部沿海地区，改革开放以来，在经济、党的建设和社会文明建设方面取得重大成就。这些都为试行建立官员财产公示制度创造了良好条件。

“因此，我省可以先行出台《浙江省官员财产公示条例》。”在建议中，他还提出了出台官员财产公示条例的方案设想。

作为预防腐败的利器

在社会公众热度颇高的期待中，韩德云一直保有足够的理性和清醒。他说，目前，公众对官员财产公开尚存有许多误解，因为了解得不够清楚，会对这一制度抱有过高的期盼，反而使这一制度推出达不到预期目标。

“当前公众的最大误解是，把官员财产申报制度看成是官员财产审查制度，其区别在于，一旦申报了财产，就是审查官员现有每一笔财产是合法还是不合法的，这就导致制度推出的阻力会很大。”

官员的财产难道不应该是合法的、清清白白的吗？面对这样的疑问，韩德云总是不厌其烦地解释道：“按理说，官员财产应该是合法的，但不排除伴随着几十年的经济社会发展，官员会有一些灰色收入以及制度性补偿收入。”

他举例说，按以前的政策，公务员得到福利分房和集资建房，在房地产市场化中，获得房价价差福利，但工资收入反映不出来，导致官员的实际财产收入比较高，一旦公开后，公众能否接受？这种合法性审查使官员面临很大压力。

“对于官员财产申报公开制度，更多应着眼于把它作为预防腐败的利器。”韩德云笑言，晒到阳光下的官员财产有了公众监督的眼睛，贪官再想肆无忌惮伸手，就没那么大胆了，这是事前监督、预防腐败的制度保障。

2009年全国人代会上，韩德云带来《关于建立公务员财产申报法》议案的同时，还附了一份6000多字的法律草案。

在他的设想中，我国的公务员财产申报制度应采取“一次出台、分级强制申报、分段过渡公开、特定期限豁免”的办法，其要点如下：

一是以法律形式统一出台；

二是将申报对象限定在担任领导职务的公务员（如担任县处级副职以上领导职务的公务员及担任主任科员以上级别的非领导职务），同时，上述公务员在正式办理退休手续后5年内也适用申报规则；

三是在财产申报范围方面，除工资奖金及劳务所得等一般性收入，建议将申报对象及其近亲属拥有的与申报对象职务有关的其他财产，包括数额较大的动产、不动产、股票等金融资产以及其他有关债权债务等，全部纳入财产申报范围；

四是为强化受理审查机关的监管权威性，建议分设申报受理机关与申报审查机关；

五是为鼓励如实申报，初期不立即实行申报不实即予处罚，而采取申报后对不实部分依法自行纠正的，可予以部分责任豁免的制度。

在王全杰看来，现有的官员财产申报制度最大的缺陷在于“申报制度的本身仅仅是组织监督或机关内部监督，而恰恰是最有力的监督——人民群众的监督或称舆论的监督在这个最需要监督的节骨眼上出现了缺位”，因此他建议把对领导干部的私人财产监督权下放给广大人民群众，把现行的“申报制度”发展为“公示制度”。

2008年2月28日，在十届全国人大代表任期结束前，王全杰再次起草了《关于将官员收入申报制度改为财产公示制度的建议》并提交全国人大常委会。

推进官员财产公开，是民意所向

年年开会，韩德云提交官员财产申报公开的消息都会形成新闻热点。在媒体大量报道中，一个有意思的现象产生了：媒体报道韩德云的议案、建议后，再去追问中纪委、全国人大等相关部门对议案、建议的办理结果。在这个过程中，一种互动的效果产生了。

令韩德云颇感欣慰的是，“从有关部门包括中纪委的每年回复来看，一年比一年积极，一年比一年实在。”

韩德云说，有关部门最早的回答是这个条件不具备，称存款没有实名制，没法报，也没法查。

“第二个阶段，他们的回复是在研究，看看世界上其他国家和地区是怎么要求官员做财产申报和公开的，也就是进入到调研的阶段。”韩德云说。

第三个阶段，也就是2009年以来，中纪委的回复是“正在抓紧落实该项工作”。当年温家宝总理在做客新华网时也提出“正积极准备实施官员财产公开”。

2010年，中纪委在回复中明确表示，“已经着手起草建议稿”。

而2011年，中纪委的回复令韩德云眼前一亮。中纪委在回复中，首次表态将尽快推动官员财产申报制度立法进程。

韩德云认为这传递了一个积极信号，表明中纪委的态度越来越积极，研究和准备已经很充分，不排除在做起草准备。“可见，中纪委对此也有强烈的推动意愿。”

韩德云认为这并非一己之力，而是民意推动的结果。10年履职，他的一个突出感觉是，“作为人大代表确实有很多特殊要求，最重要的是如何做民意代表，怎么把民意收集、判断、归纳，做一种民声的传递。”

在对官员财产申报公开的持续发声中，他找到了民意代表的感觉。“这种感觉很好，这使代表成为民意与政府之间双向的沟通和桥梁。”

“但代表不是单向的，说出某一方的话就完了，还必须把对方意见回馈，把这种相互间的想法反复沟通交流，以期获得认识的共识、利益的博弈与平衡。”韩德云说。

常有人问他，你官员财产申报公开议案一写写了7年，有用吗？推得动吗？也有人用狐疑的眼光审视他，是否在做代表“秀”。

韩德云说，作为法律领域专业人士，他个人认为这个制度的推行可能比较慢，短期内不会有效果。“老去提有什么意义？个人角度而言我或许会放弃，但这个社会没有放弃，老百姓没有放弃，作为民意传递的代表就无权放弃，这是人大代表被法律赋予的使命和职责。”

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制定出台官员财产公示条例的方案设想

官员财产公示制度是一项系统制度，在制定条例时要认真借鉴国外成功经验，结合我省实际，完善相关配套制度，有效提高条例的科学性和针对性。至少应当包括以下内容：

一要明确申报受理机构。当前，财产申报由单位组织、人事部门受理财产申报，效果并不明显。在制定条例时应当与国际接轨，在行政监察机关中设立财产申报的专门受理机构，负责官员财产申报工作。

二要明理申报公示内容。财产公示申报内容既要包括申报人个人的财产，也包括申报人的近亲属（近亲包括父母、岳父母、配偶、子女及与其共同生活的其他家庭成员）的财产。申报的财产范围应包括不动产；交通工具；存款、有价证券；贵重物品；债权、债务、投资或者偶然所得；工资；各类奖金、津贴、补助及福利费等。

三要合理确定申报主体。当前，一些地方试行的官员财产申报制度都是局限于领导干部，但一些执法部门和涉及项目审批、房产建设等部门的工作人员，都拥有很大的权力。因此，官员财产公示条例应当适当扩大申报主体，把科级以上领导干部以及一些特殊领域的公职人员纳入申报范围。

四要明确财产公示范围。官员财产公示的核心，在于公示后的公众监督、部门核查与处理。因此，不但要注重申报环节，更应当注重公开环节。公示范围可以根据申报主体职级、行政管辖领域范围而定。省、市、县（市、区）党政主要领导应当分别在整个省、市、县（市、区）范围内新闻媒体上，在提拔任用和正常任职时每年公示一次，接受当地社会群众的公开监督。

五要完善责任追究机制。申报受理机构在接受申报后应严格审查申报材料是否全面真实，同时允许新闻媒体和人民群众披露或举报、控告，对拒不申报或者不如实申报家庭财产的申报人，严格实行辞职、免职等党纪、政纪处分，情节严重的还应移送司法机关处理，用强制方法惩治拒不申报财产的行为，以确保官员财产公示制度的严肃认真执行。

——摘自浙江省十一届人大代表叶维军等提出的《关于要求制定出台〈浙江省官员财产公示条例〉的建议》