事业单位绩效考评改革工作的思考——高校财政支出绩效评价管理的研究

●湖北经济学院财务处 余 兰

根据国务院“指导意见”，按社会功能将高校划入现有事业单位的公共服务类，且根据职责任务、服务对象和资源配置方式，又将高校细化为事业单位的公益二类。教育支出是财政公共支出中最重要的支出，教育支出绩效在很大程度上决定着公共支出绩效。绩效管理是运用绩效评价手段，控制成本费用支出，用最小的成本费用，取得最大的绩效。绩效管理实际上就是成本费用管理，绩效评价实际上就是对财政成本支出的考核与评价。高校财政支出绩效评价也就是对高等学校开展教学、科研及其辅助活动发生的资金耗费和损失，以及用于基本建设项目的开支进行定性和定量的综合分析评价。因此，高校在编制绩效评价前，应全面掌握资金来源及支出分配结构。

一、高校财政支出施行绩效评价的意义

国务院“指导意见”中的基本原则明确指出：要立足现有事业单位的特点，不断深化改革，又要着眼公益事业发展，搞活从事公益服务事业单位的运行机制，鼓励社会力量积极参与，构建提供主体多元化、方式多样化的公益服务新格局。高校作为事业公益类，其财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发，科学、客观公正地衡量比较财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果，并对其进行综合评估。绩效评价标准要客观，评价方法要求科学和规范，在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出的全过程中都存在财政支出的绩效评价，以综合评价财政支出效益、管理水平和投入风险等方面，充分发挥财政调控功能，提高财政资金安排的科学性，促进财政支持社会经济目标的实现。对高校财政支出进行绩效评价的意义表现在以下两方面：

（一）高校财政支出绩效评价能促进政府财政收支的规范和宏观调控。高校财政支出绩效评价是绩效评价和教育本质属性的统一，既能增加公共支出透明度，又能提高公众对政府的信任度。高校财政支出绩效评价不仅能够反映和控制高校作为受托经济主体在受托责任上的具体履行过程，同时也反映高校受托经济责任履行的最终结果。其次，它是以国家教育政策为导向，以社会效益为主，经济效益为辅，有利于重点项目建设的实施，能够及时提供有价值的信息，促进了项目管理，并加大财政执法力度和监督约束力，正确引导和规范财政资金监督与管理，大大提高财政资金使用效益。政府和公众可借此获取有效的信息，有效规避了政府决策者的投资风险和短期行为，节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源的有效配置。

（二）高校财政支出绩效评价能控制高校增加不合理的债务规模。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》指出，要加强经费使用监督，避免经费浪费，提高经费使用效益。因此，通过绩效评价能提高资产专业化管理水平，充分利用高校闲置资源，控制高校增加不合理债务规模，提高高校收入水平。

二、高校财政支出绩效评价管理的现状

我国高校对财政支出绩效评价工作虽取得一些成效，但还处于实践和探索阶段，政府预算工作的重心逐渐由怎么样“分钱”转向怎么样“用钱”，财政支出工作不再是公共资源的简单再分配，初步形成了以支出结果为导向的预算管理模式。但由于绩效评价在我国开展工作的时间比较短，还有一些尚待完善的地方。表现为：（1）绩效管理等于绩效考核。大多数部门及项目管理负责人员对绩效评价不了解，对绩效管理的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在按计划完成任务上，评价结果仅仅是停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，而没有将工作重点放在效益和效果方面，评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考，财政支出绩效评价工作也只是流于形式。（2）绩效管理过度依赖执行表格流程。由于绩效评价管理工作涉及面广，工作量大，要求高，目前没有建立起全国统一的绩效评价法律制度，绩效评价缺乏长效机制，评价指标体系不完善、不科学。大部分地方行业、部门、项目建立的评价指标总的来说过于简单，只追求了定量化绩效预算管理，在项目预算中，前期项目论证不科学，在中期又局限于先确定资金再对项目进行论证的现象，而且记录也很少，主要采用的指标设置较为粗放，指标权重的确定、指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。同时，目前的高校财政支出绩效评价工作也只仅仅局限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价还是空白。

三、完善高校财政支出绩效评价的几点建议

（一）树立正确的高校发展观。笔者认为强化高校财政支出绩效评价编制，目的是为了实现高校教育目标的理念，将培养人才、科学研究和社会服务三大高校职能有效地纳入编制高校财政支出绩效评价体系管理中。绩效评价是手段，其根本目的是通过绩效评价，引导高校在快速发展的新形势下，合理配置有效资源，科学制定学校发展规划，努力提高资金的使用效益和效率，保障高校教育的快速发展。同时引用企业的投入-产出理论，将高校职能作为编制高校绩效评价的直接依据，确保指标的选择围绕高校职能构建指标体系，从而保证指标体系的相对稳定性。

（二）以预期收益作为编制高校财政支出绩效评价体系的依据。预算支出绩效考评作为政府业绩考核管理的重要工作组成部分，能将绩效与预算有效的相互结合，并依据政府行为和绩效状况安排各项财政预算收支。同时，它强调了管理责任和义务，关心预算结果的产出和效果，重视对绩效目标任务的考核，通过绩效预算不仅提高了拨付资金的使用效率，而且可以对政府拨付单位形成良性的激励约束机制。笔者认为，一方面，高校财政支出绩效评价应以绩效预算结果为导向，判断和分析各项支出事项及结构，制定详细的绩效考核步骤，对财政支出绩效考核从数量、质量、成本和时效四方面尽量用量指标描述，同时结合一定的文字说明分级分档描述；另一方面，高校财政支出绩效评价应重视任务绩效目标的实现，强调成本核算，在部门预算的基础上，建立科学的绩效计量和成本核算指标标准，按职能和项目计划，运用比较方法，通过比较分析绩效目标与实施效果、历史同当期情况、不同部门及地区的同类支出等相关数据，综合评价绩效目标的实现。

（三）提高高校财政支出绩效评价的客观真实性。教育事业支出是高校财政支出的主要内容，是编制会计报表的重要依据，其支出内容要根据学校的各项收入总额统筹安排，事业支出也是向外报送和考核学校预算执行情况以及高校学校事业成果和资金使用情况的重要依据。因此笔者认为在编制支出绩效评价体系中，应严格按照制度规定的列报口径及预算规定的用途与标准，按照支出结构和标准，将事业支出的实际支出数与年初预算数，上年同期数进行定性和定量分析。同时，为了会计资料的准确性，在分析中特别注意事业支出中的“其他”明细科目。切实贯彻国家勤俭节约的原则和提高资金的使用效率，通过支出数据的分析，找出核算中现实存在的问题，完善学校的支出核算制度，提出改进的方法和措施，提高财务管理水平。

（四）强调高校财政支出绩效的责任和效率。高校财政支出大致分为：教育事业支出、科研事业支出和基本建设支出。通过这三大块支出绩效评价在经费支出所占比重变化，可以对校内经费支出结构进行分析，找出存在的问题，并科学建议，调整支出结构，使之合理化、科学化。一般认为教育事业支出中公用经费的多少及其在教育事业费中的比例高低，可以反映教育事业费的分配是否合理以及教育经费的充裕程度。教育事业费支出结构中的“公用经费”支出是指“办公费”、“差旅费”、“会议费”等，教育事业费支出结构中的“业务费”主要是“专用材料费”、“印刷费”等，二者之比在一定程度上反映了教育活动的管理成本和教育经费使用效率的高低；科研经费支出则会显示高校的科研项目和成果的多少；基本建设支出中的银行贷款利息支出可以分析高校的长期负债状况，及该校教学和科研事业的运转状况。因此，笔者认为支出绩效评价体系除了制定项目指标，还要着手做好日常公用经费和人员经费支出额度指标，以及师生比率指标和银行贷款利息评价指标的制定与跟踪考评。从经费的“开源”和“节流”入手，本着努力为国家的经济建设和社会发展提供智力和技术支持，同时为稳步提高财政拨款比例提供真实有效的信息。

（五）加强高校财政支出绩效评价管理过程中的辅导环节。绩效辅导是绩效管理过程的重要的环节，为了将绩效评价管理工作落实到实处，高校财政支出绩效评价体系的编制还需做好相应的辅导工作。笔者认为高校在编制财政支出绩效评价体系时，应建立和加强对全校教职工的激励和约束机制。高校编制财政支出绩效评价指标体系，应结合全校现实工作条件和环境，规范和激发全校教职工的工作行为及工作积极性，设计出可操作性，简便易行的考核标准。为实现财政与高校共同的目标，学校应依据财政制度制定校内考核制度，将绩效考核工作与教职工薪酬考核紧密联系。

（六）采用综合绩效评价法和平衡计分卡绩效评价法。财政支出按不同的分类标准可以有多种分类方法，为了便于开展评价工作，这些大类可以再细分，但要根据评价工作的具体情况。这样既可以做到与财政日常管理的习惯相适应，又便于基础数据的收集。一般情况下，收益/成本的比例表示了评价财政支出的经济效益指标。但根据不同的效益指标，收益和成本的具体内容又不相同。笔者认为，综合绩效评价法中高校应确定财政资金产出效益指标和财政资金利用效率指标。高校经费支出绩效整体评价=（财政资金产出效益）+（财政资金利用效率）=0.5×（0.2×财政性教育事业费生均拨款数＋0.25×毕业生就业率+0.3×教师人均科研数＋0.25×科研成果应用转化率）+0.5×（0.3×师生比+0.4×专职教师占全校教职工比例+0.3×业务及购置费占公用经费比例），其绩效定量结果，再结合专家评议的方式，对校内一定期间的管理水平进行定性分析和综合评价，并包括分析报告、评价结果计分表、问卷调查结果分析、专家咨询报告、评价基础数据及调整情况。平衡计分卡以财政拨款数为导向，通过银行贷款、公用经费支出、奖助金支出和科研经费支出四个方面全面掌握和评价高校自身综合业绩。

四、结束语

新的“指导意见”的出台和《事业单位财务规则》的颁布，充分说明了事业单位改革发展的重要性和紧迫性。为了公益服务供给充足，供给方式多样化，合理配置资源，提供优质高效的服务，财政需完善和加强对公益事业发展的支持力度。高校开展财政支出绩效管理是公共管理改革的方向之一，也是政府建立高效、透明服务的重要举措；是财政借用企业管理方法的一种特殊管理活动，它是运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制，从而对财政资金进行经济、高效的分配和使用，以便提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。完善高校财政支出绩效评价管理有以下两个必要性。其一，高校财政支出绩效管理能协助政府利用绩效信息，进行资源配置和安排。2012年财政部对高校财务制度的修订中明确指出：应根据设定的财政绩效目标，科学合理的运用财政绩效评价指标、评价标准和评价方法，客观、公正的评价财政支出的经济性、效率性和效益性。在当今国内外各国政府行政管理改革中，事实证明能实现财政对整个公共服务合理高效地进行管理。其二，高校财政支出绩效管理能使政府与高校通过支出绩效考核，互相沟通与反馈。教育事业支出的规模有赖于教育事业收入的规模，根据学校的办学定位和发展目标，高校为了争取政府对高校更大的支持力度，应切实履行好政府公开透明的公共财政职能。高校只有通过绩效评价等方法找出影响高校发展和建设的不利因素，加强校园的基本建设，提高教师资源的有效利用和资源的合理配置，减少不必要的人员经费开支，保证自身办学条件的改善，结合社会资源，整合科学资源和科研力量，围绕社会经济发展的趋势，将学科做到特色化、科学化和精细化，促进科研成果的经济效益转型，同时促进高校自身的发展能力，并实现政府支持社会经济的最终目标。■

1.财政部、教育部.2012.新编高等学校财务制度财教（2012）488 号。

2.财政部.2012.事业单位财务规则.财政部令第68 号。

3.陈璟、解飞厚.2011.湖北省属重点高校教育经费支出结构分析——H 校案例研究[J].高校教育管理，4。

4.陈工、袁星侯.2007.财政支出管理与绩效评价[J].厦门：中国财经。

5.王淑慧、周昭、胡景男、李辉.2011.绩效预算的财政项目支出绩效评价指标体系构建[J].财政研究，5。

6.赵日磊.2012.轻松做绩效[M].北京：中国电力出版社。